我国小产权房问题研究：现状与出路

我国小产权房问题研究：现状与出路

目录

一、小产权房的内涵和特点.............................................................................................. 2

（一）小产权房概念和内涵....................................................................................... 2 （二）小产权房分类 ................................................................................................. 2 （三）小产权房主要特点 .......................................................................................... 3 二、小产权房建设现状..................................................................................................... 5

（一）小产权房产生的背景....................................................................................... 5

1．城乡二元土地所有制下政府对土地一级市场的垄断 ....................................... 5

2．城市化快速发展带动了住房需求明显增加 ..................................................... 6 3．农村集体土地征用费用与国有土地出让价格的巨大差距 ................................ 8 4．城市房价快速攀升使得城市中低收入群体“望房兴叹” ................................ 9 5．“多赢”使得小产权房有了独特的生存空间.................................................. 10 （二）发展现状 .......................................................................................................11

1．全国小产权房规模估算 ................................................................................11 2．各地小产权房价格情况 ............................................................................... 13 3．小产权房购房者情况 ................................................................................... 14 （三）发展趋势分析 ............................................................................................... 16 三、对小产权房的评价................................................................................................... 17 1．小产权房成为农民分享城市化发展成果的重要途径 ..................................... 17 2．小产权房在一定程度上解决了城镇中低收入阶层的居住需求 ....................... 19

四、典型地区小产权房处理方式调查分析....................................................................... 20

（一）北京 ............................................................................................................. 20

（二）上海 ............................................................................................................. 21 （三）深圳 ............................................................................................................. 21 （四）成都 ............................................................................................................. 22 （五）重庆 ............................................................................................................. 23 （六）海南 ............................................................................................................. 24 五、小产权房问题的解决思路 ........................................................................................ 26

（一）现行小产权房政策及其评价 .......................................................................... 26

1．相关政策内容概述 ...................................................................................... 26 2．相关政策存在的主要问题 ............................................................................ 28 （二）解决小产权房问题的主要原则....................................................................... 29

1．坚持公平正义的原则 ................................................................................... 29 2．坚持同地同权同价的原则 ............................................................................ 29 3．坚持疏导结合的原则 ................................................................................... 30 （三）几点建议 ...................................................................................................... 30

1．违法小产权房建筑不能一拆了之 ................................................................. 30 2．将小产权房作为城市住房供给体系的重要组成部分 ..................................... 31 3．要着力防止地方政府与农民争土地 .............................................................. 31 4．把小产权房建设与保障性住房建设有机结合起来 ......................................... 32

小产权房是我国城乡二元土地所有制度下伴随着城市化快速发展和商品房价格快速上涨过程中出现的，在一定程度上解决了部分城市中低收入群体的住房需求，农民也从中获得了土地开发的增值收益，其存在具有某种程度上的必然性和现实合理性。1995~2010年间全国小产权房建筑面积累计超过7.6亿平方米，大约相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8％。小产权房建设违反了我国现行农村土地利用相关法律法规，但涉及国家、农村集体、农村个人以及小产权房购买者等多方利益，如何妥善对待和处理小产权房问题，成为社会各界关注的焦点，也成为各级政府亟待解决的一个难题。

一、小产权房的内涵和特点

（一）小产权房概念和内涵

房屋产权本来没有“大”“小”之分，“大产权”、“小产权”只是在现实经济生活和社会实践中约定俗成的说法，并不是法律上或学理上的专门术语。目前各地对“小产权房”称谓不完全一致，在北京称为“小产权房”，上海称为“集体土地房”，广东称为“集资房”，济南称为“乡产权房”。

综合各地对小产权房的定义，小产权房是指在农民集体所有土地上建设的、向本集体经济组织以外居民销售的住宅，其内涵一般包括五个方面：

一是小产权房建设用地为农村集体土地，而非经过招标、拍卖、挂牌等方式取得的城市国有土地。

二是小产权房建设未经土地、规划、建设等主管部门许可，项目未经投资主管部门核准或备案，也没有经过农村土地征用为国有土地以及国有土地“招、拍、挂”等建设环节，因而不符合国家相关建设程序。

三是小产权房建设未缴纳国有土地出让金和相关税费，无法获得国家土地、房屋管理部门颁发的国有土地使用权证和房屋所有权证。

四是小产权房一般不应包括农民建造的超出其自身居住需求的、主要用于出租的房屋，而仅指出售给非本地农村居民包括城镇居民和外地进城务工人员的房屋。换句话说，农民在宅基地上建设的用于出租的房屋，不应视为小产权房。

五是“小产权”是针对“大产权”即完全产权房而言的，只有经过依法登记、“三证”（房屋所有权证、国有土地使用权证、契税证）齐全的房屋才是完全产权房，故小产权房没有真正法律意义上的产权。购买小产权房只能获得乡镇政府的集体土地使用权证或村民委员会的盖章证明。

（二）小产权房分类

按照小产权房建设用地性质可划分为不同的类型。依据《中华人民共和国土

地管理法》等相关法律法规的规定，我国农村集体土地包括农用地（耕地）、农村集体建设用地和未利用地三种性质，其中农村集体建设用地又可细分为农村宅基地、乡镇企业用地、公共设施和公益事业用地。相应地，小产权房也可以分为三种：一是建设在农用地（耕地）上的小产权房；二是建设在农村集体建设用地上的小产权房，其可细分为建设在宅基地上的小产权房，建设在乡镇企业用地上的小产权房，以及建设在公共设施和公益事业用地上的小产权房等；三是建设在未利用地上的小产权房。

（三）小产权房主要特点

与建设在国有土地上的拥有国家有关主管部门颁发的“五证”的大产权房相比，小产权房主要有四个特点。

1．不合法性

房屋依附于土地，“小产权房”依附在农民集体所有土地上， 判断房屋是否违法，首先应看对土地的使用是否违法。我国《土地管理法》是解决集体所有土地作为建设用地的核心法规。按照《土地管理法》规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设可以使用集体所有土地，其他任何单位和个人进行非农业建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。而小产权房建设在农村集体土地之上，又不属于上述三类乡（镇）村建设活动，显然不符合现行土地管理法的规定。此外，国务院办公厅1999年《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，农村的住宅不得向城市居民出售。2004年12月国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》再次强调，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。国务院2008年1月《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》再次明确，城镇居民不得到农村购买宅基地农民住宅或“小产权房”，任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。

总之，从国家相关法律法规的规定可以看出，农村集体土地使用权是该集体组织成员的专有权利，与农民特定身份相联系，是不能出让、转让的。目前利用农村集体土地建造房屋出售给城镇居民的行为是违法的，小产权房买卖合同本身是无效的，小产权房购买者获得的乡镇产权证或村集体组织相关证明文件并不具有法律效力。

2．成本和价格较为低廉

小产权房建设在集体土地上，这些集体用地的地理位置相对偏远，一般位于城市郊区甚至远郊区，本身土地价值比较低。特别是，小产权房系直接在集体土地上开发建设，在建设过程中没有经过集体土地征用为国有土地和国有土地“招、拍、挂”等环节，也不必缴纳国有土地出让金和相关税费，因而小产权房建设的土地成本近乎为零，其开发建设成本主要表现为直接的建安成本。与区位条件相

当的大产权房相比，小产权房开发成本一般仅后者的1/3左右甚至更低，而销售价格一般也只有后者的1/2甚至1/5左右。

3．产权不完整

《物权法》第9条、第184条规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得进行抵押”。小产权房只具备了普通商品房的使用性质，但不具备其法律性质，并不是真正意义上的商品房，其流通转让受到诸多限制。按照相关政策法律规定，小产权房买卖合同属于无效合同，农民将房屋卖给城镇居民的买卖行为不能得到法律认可和保护，不能办理土地使用权证、房屋产权证、契税证等合法手续。小产权房购买者无法获得房产管理部门颁发的房屋产权证、国土管理部门颁发的土地使用权证。没有“二证”，既无法律保障，也不可以上市交易。所以，从法律上讲，小产权房购买者并不是有什么“小产权”，而本质上是“无产权”。

4．风险隐患较大

利用国有土地从事商品房开发建设，需要具备“五证”，即国有土地使用证、规划许可证、规划工程许可证、施工许可证和商品房预售许可证。而小产权房开发建设则不像城市商品房那么严格，很多是村民个人、乡（镇）村集体或一些房地产开发资质不完全具备的公司投资建设的，也没有经过规划、国土、建设等主管部门审批，在房屋质量、物业管理、配套设施、水电煤气等方面都可能存在问题。更重要的是，由于缺乏房屋产权证和土地使用权证，小产权房购买者的权益不能得到法律有效保护，根据《土地管理法》、《合同法》、《物权法》相关规定，小产权房买卖合同属于无效合同，购房者从乡镇或村委会获得的所谓房屋“所有权”不能正常行使，在转让、继承、抵押、拆迁补偿等方面均会受到较大的限制，相关权益难以得到保障。（参见专栏1）总之，虽然在小产权房购买时，购房者能够以较低廉的价格解决居住问题，但后续风险隐患是比较大的。

专栏1 小产权房购房者的权益难保障

据《工人日报》2007年7月报道，2006年初，李福利在北京顺义高丽营村花17万元买了一套100多平方米的小产权房，当时村委会给了他一个“购房协议”——“旧城改造项目房屋买卖协议”。2007年初，因当地修建道路这套房子被拆除了，李福利攥着“购房协议”四处奔走，只想要回原来买房的钱，但从有关方面得到的答复却都是：该协议无效，至于拆除房屋损失费，修路占地单位已交给享有该土地所有权的乡（镇）合作经济联合社或村经济合作社了。

（资料来源：《北京购小产权房现状调查:买卖双方都认为占便宜》，工人日报，2007年7月13日。

二、小产权房建设现状

（一）小产权房产生的背景

1．城乡二元土地所有制下政府对土地一级市场的垄断

我国《宪法》第10条规定，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这就是说，目前我国存在着城乡二元土地所有制，即国家所有（城市土地）和集体所有（农村和城市郊区的土地）两种土地所有制形式。土地市场政府二元身份、产权二元主体的叠加，形成了一个供地主体（政府）和一种交易产权（即国有土地的非完全竞争市场——政府垄断市场）的特殊制度。其中，政府二元身份一方面是指二元土地权力，即中央政府代表所有权、行使市场管制权；地方政府代理使用权、行使经营权；另一方面是指二元政府职能，即政府既具公共职能也具经营职能。产权二元主体一方面是指国有土地产权的二元主体，即中央政府代表所有权，地方政府享有使用权、经营权；另一方面是指集体土地产权的二元主体，即村民委员会代表所有权，村民享有土地使用权。

另据《土地管理法》第43条、第44条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。2002年5月，国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》出台，其中第4条、27条规定，“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。在此制度下，国家垄断了土地一级市场，包括住宅建设在内的各类房地产开发建设用地只能通过“招标、拍卖、挂牌”的方式从政府手中获取。

正是在我国城乡二元土地制度下，集体土地所有者与国有土地所有者之间权利不对等，农村集体组织并不拥有完全意义上的集体土地产权——农民集体对土地的占有、使用、收益和处分权是有限的，尤其是缺乏对农村集体土地使用权的最终处分权，从而导致农村集体所有土地无法直接进入土地流转市场。而地方政府作为土地一级市场垄断的供给者，通过低价征收农村集体所有土地，再通过“招拍挂”等方式，以高于征收拆迁补偿费用几十倍甚至上百倍的价格转让给房地产开发商，从中获取大量高额垄断利益，包括土地出让收入以及各种相关税费等。以“十一五”时期为例，“十一五”全国土地出让收入快速增长，2006年7677亿元，到2010年迅速增长到29110亿元，相对于同期全国、地方财政收入的35.0%、71.7%。（见表1）

（三）发展趋势分析

近年来，我国城市房地产市场价格出现了较快上涨。2010年全国监测城市综合地价、商品房价格分别为每平方米4488元、5029元，分别比2001年上涨2.41倍、1.32倍。其中，除了2008年受国际金融危机影响而略涨外，大多数年份都保持较快上涨势头，尤其是2007年、2010年商住综合地价分别比上年上涨14.92%、10.76%，2004年、2005年、2007年、2009年商品房价格分别比上年上涨17.76%、14.04%、14.76%、21.10%，涨幅均超过10%（如表7所示）。2010年房地产新政出台后，全国70个大中城市房屋销售价格总体涨幅趋缓甚至部分城市出现了绝对下降的迹象，但一些大中城市房屋租金却出现了较快上涨，房地产市场供需结构性矛盾并没有得到根本缓解。

“十一五”期间，我国通过各类保障性住房建设，解决了1140万户城镇低收入家庭和360万户中低收入家庭住房困难问题。其中，2010年全国各类保障性住房和棚户区改造住房开工590万套，基本建成370万套，农村危房改造开工136万户，基本竣工108万户。“十二五”期间，全国城镇保障性住房建设总规模为3600万套，其中2011年开工建设1000万套，比2010年增加约70%。但预计到“十二五”期末，城镇保障性住房也只能解决20％左右城镇居民的居住需求。仍然有大量中低收入城镇居民需要通过市场解决住房需求问题。

表7 2001-2010年全国监测城市综合地价与商品房价格变化情况（元/平方

米；%）

年份 商住综合地价 地价上涨率 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 年版，第46页。

商品房价格 2170 2250 2359 2778 3168 3367 3864 3877 4695 5029 房价上涨率 —— 3.69 4.84 17.76 14.04 6.28 14.76 0.34 21.10 7.11 1315 1340 1663 1697 2070 2280 2613 3664 4053 4488 —— 6.02 6.30 7.92 5.27 6.96 14.92 0.59 7.31 10.76 数据来源：转引自潘家华等主编，《中国房地产发展报告》，社会科学文献出版社2011

从未来发展趋势来看，“十二五”期间我国城镇化率将达到55%左右，城镇人口数量将超过农村人口，一些地方已开始采取措施改善进城农民工居住条件，但覆盖农民工的城镇住房保障体系还没有完全建立起来，大量进城农民工的住房需求以及城市居民的刚性需求、改善性需求使得房地产市场供需缺口仍然较大。据国务院发展研究中心、国务院农民工办课题组（2010）预测，“十二五”期间我国农业劳动力将由29500万下降到25000万左右，有4500万人农业劳动力需要转入非农产业和城镇就业，平均年转移860-900万人，其中以农民工形式的年转移600-650万人左右。目前需要转移的农业劳动力主体大多是上世纪80年代以后出生的年轻人，他们举家流动和长期定居在城市的趋势较为明显，住房需求较为迫切。考虑到未来10年2亿城镇新增人口的住房问题，我国城镇住房存在巨大缺口。按人均建筑面积30平方米估算，将需要近60亿平方米建筑面积的住房，旨在解决中低收入住房需求的各类保障性住房建设“任重道远”。

综合上述分析，在我国城乡二元土地制度和城市化快速发展背景下，在国家城镇住房保障体系尚未完全健全、城乡居民住房需求仍较旺盛、房价收入比明显偏高的情况下，即使城市房价出现一定幅度回落，小产权房问题也很难完全杜绝，因为它在很大程度上顺应了我国城市化快速发展趋势，以低廉的价格吸引大量城市中低收入阶层和部分投资者购买。尤其是如果2011年实施的城市住宅限售政策继续下去，这种不会被计入购房套数，没有购买条件限制，没有法律意义上的产权保障但拥有巨大价格优势的小产权房还可能会建的更多。2011年4月18日，在北京召开的挂牌督办违法违规案件新闻发布会上，国土资源部执法监察局局长李建勤介绍说，一季度全国发现违法违规用地行为9832件，涉及土地面积7.3万亩，其中，擅自兴建小产权房现象明显抬头。另据调查，有60.3%的人认为自己可以选择购买小产权房，86.0%的人支持小产权房合法化，76.3%的人认为小产权房合法化将会拉动房价下降。这在很大程度上显示了“不合法”的小产权房的巨大市场需求。

[1]

三、对小产权房的评价

尽管小产权房在农村土地利用方面存在不合法性，但并不能据此抹杀小产权房在促进农民增收和解决中低收入群体居住需求等方面的积极意义。

1．小产权房成为农民分享城市化发展成果的重要途径

“十五”时期以来，我国城乡居民收入保持较快增长势头。数据显示，2010年我国城镇居民家庭人均可支配收入、农村居民家庭人均纯收入分别达19109元、5919元，分别比2000年增长了2.04倍、1.63倍，分别比2005年增长了82.1%、81.8%。但也要看到，城乡居民收入差距也在不断拉大，绝对收入差距由

2000年的4026.6元扩大2005年的7238.1元、2010年的13190.0元，相对收入差距（二者之比）呈波动性不断扩大的态势，由2000年的2.79扩大到近10年来的高点3.33，而后略有回落至3.23。从农民收入来源结构变化情况来看，家庭经营收入和工资性收入是其主要来源，二者占比合计为90%左右，而财产性收入、转移性收入占比较低，2010年分别为3.4%、7.7%，二者合计略超10%。具体来说，尽管家庭经营收入绝对数量在持续增长，但其占比呈现明显下降趋势，2010年比2000、2005年分别下降了15.4、8.8个百分点；工资性收入、财产性收入、转移性收入无论是从绝对数量上看，还是从各自占比来看，均呈现持续增长趋势，2010年分别达2431.1元、202.3元、452.9元，分别比2000年增长了2.46倍、3.49倍、4.75倍，分别比2005年增长了1.07倍、1.29倍、2.07倍。因此，如何促进农民持续稳定增收、不断缩小城乡居民收入差距，最具潜力的就是要着力增加农民财产性收入。

图4 2000-2010年我国城乡居民收入水平比较

表8 农民收入来源结构变化情况

年份 2000 2005 2006 2007 2008 2009 合计 2253.4 3254.9 3587.0 4140.4 4760.6 5153.2 工资性收入 金额 702.3 1174.5 1374.8 1596.2 1853.7 2061.3 比重 家庭经营收入 金额 比重 财产性收入 金额 45.0 88.5 比重 2.0 2.7 2.8 3.1 3.1 3.2 转移性收入 金额 78.8 147.4 180.8 222.3 323.2 398.0 比重 3.5 4.5 5.0 5.4 6.8 7.7 31.2 1427.3 63.3 36.1 1844.5 56.7 38.3 1931.0 53.8 100.5 38.6 2193.7 53.0 128.2 38.9 2435.6 51.2 148.1 40.0 2526.8 49.0 167.2 2010

5919.0 2431.1 41.1 2832.8 47.9 202.3 3.4 452.9 7.7 数据来源：根据相关年份《中国统计年鉴》有关数据整理而成。

但也要看到，现阶段我国城市化快速发展、城市规模快速扩张必然伴随着农村集体土地要被国家大量征收，土地从农民集体所有转为国有。“十一五”期间全国批准建设用地合计228.98万公顷（如图5所示），其中2010年全国批准建设用地48.45万公顷，转为建设用地的农用地33.77万公顷，耕地21.19万公顷；全年出让国有建设用地面积29.15万公顷，出让合同价款2.71万亿元，分别比上年增长32.0%、57.8%，其中通过招拍挂出让土地25.73万公顷，出让合同价款2.60万亿元，分别占出让总面积的88.3%和总价款的96.0%。尽管农村土地是乡村两级集体经济重要财产，但集体用地与国有土地不同权、不同价，农村土地地征收补偿标准偏低，农民并不能够据此获得大部分集体建设用地增值收益。在这种背景下，小产权房就成为了农民分享城市化发展成果、促进农民收入较快增长的重要途径之一。

单位：万公顷

图5 2006-2010年全国批准建设用地情况

2．小产权房在一定程度上解决了城镇中低收入阶层的居住需求

住房是最基本的民生需求之一。按照世界银行的标准，发达国家的房价收入比一般在1.8-5.5倍之间，发展中国家合理的房价收入比在3-6倍之间。而根据中国新闻网报道，2010年全国房价收入比已超过15倍，上海、北京、广州等地的房价收入比则超过50倍以上。相对于近几年不断攀升的城市房价而言，城市尤其是部分大城市的中低收入者收入增涨远远落后于房价的涨幅。而小产权房不需缴纳土地出让金及与房地产开发相关的各项税费，其开发成本较低，售价仅

[2]

为同区域商品房的1/2甚至1/5左右。尽管小产权房不符合《土地管理法》等相关法律法规，但从现实情况看确实解决了一部分城市中低收入群体的住房困难问题。因此必须正视小产权房的客观存在，它已成为城市房地产市场的一个组成部分，对于保障和改善一部分中低收入城市居民最基本的民生需求，在一定程度上还是发挥了积极作用。 ------------------------------

注释：

[1]袁业飞．《禁？放？小产权房路在何方？——聚焦走到十字路口的小产权房》，中华建设，2011（5）：6-15。

[2]阮煜琳．《调查称北京上海等地房价收入比超过50倍》，中国新闻网，2010年4月22日。

四、典型地区小产权房处理方式调查分析

近年来国家有关部门多次强调，“小产权房实质是违法建筑，违反土地管理法律，违反城乡规划、建设管理的法律，违反相关政策”，并表示各地要严格依法查处大量存在的小产权房等违法用地、违法建筑行为。但至今国家层面并没有一个明确、统一的小产权房处理政策措施[1]。为此，各地对小产权房处理方式并不一致，有的甚至相差很大。

（一）北京

北京小产权房主要集中在郊县区域，如通州张家湾、房山良乡、昌平小汤山、大兴西红门等地。位于北京通州区张湾镇的太玉园，是北京甚至全国最大的小产权项目，总建筑规模超过200万平方米，由欧式洋房、中式板楼以及别墅组合而成。北京市对小产权房的处理措施主要有强制拆除和没收等。比如，2005年10月28日，北京房山区青龙湖镇青龙头村委会与北京金地雅房地产开发公司签署了《青龙头村旧村改造实施方案》，在未办理任何立项、规划、用地、建设审批手续的情况下，共同开发村子的344亩土地，开工建设144栋违法建筑物。其中，304亩地用于商品房开发建设60000平方米的商品别墅项目，其余的40亩土地，开发商将用于为村民建设住宅别墅和经营别墅各8000平方米。2007年4月，北京市政府决定拆除85栋，没收59栋，责令退还建设别墅区范围内非法占用的集体土地4.7亩，对6家建设、施工单位处以罚款并没收违法所得，同时吊销金地雅公司营业执照，这些别墅被拆除后所占土地将复耕。又如，北京市2010年对小产权房“水岸江南”实施强制拆除，被称为国土资源部“一案一处理”新政的“第一大案”。

此外，针对小产权房购买后产生的产权及相关利益纠纷，北京市高级人民法

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