英国和日本高龄老人社区照护养老服务的经验与启示

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孟卫军

（上海工程技术大学社会科学学院公共管理系上海２０１６２０）

【摘要】英国对高龄老人的社区照护注重生活照料服务、物质支援、健康支持和整体关怀；其社区照护具有政策引导政

府出资，依靠社区，体系完整等特点。日本的老年社区护理包括机构护理和家庭护理。两国针对高龄老人的社会照护体系经

过多年发展，注重发挥政府在社区照护中的主导作用，强化社区内部资源的整合，并打造专业的志愿者队伍。

［关键词】高龄老人；社区照护；机构护理；家庭护理

英国实行社区照护已有较长历史，理论和实践经验丰富；日本

的老龄化程度在世界上是最高的，其社区老年照护服务缓解了老龄化态势所带来的种种社会弊端。

一、英国高龄老人社区照顾养老服务

英国社区照护实际上有两个层面：一是社区内照护，二是社区照护。前者的服务提供者是社区内专业工作人员，他们让社区内的

生活困难群体走出家门，到专门的服务机构接受专业服务。后者的服务人员主要是老人的亲朋、邻里，还有志愿者组织等，服务方式

为上门服务。社区照护服务的主要内容如下：

第一，生活照料服务（上门送餐、个人清洁、居室清洁等）共分为居家照护服务、家庭照顾、老年人公寓、托老所４种形式。（）居家照护服务的对象为有部分生活自理能力、居住在家中的老人，服务提供者既有政府部门的工作人员，也有志愿者。主要提供免费或者低偿的服务。目前从事这一服务的人有１３万左右，接受这一服务的有１０％左右为超过６５岁的老年人。家庭照顾主要面向患病瘫痪在床或者生活完全不能自理的老年人。主要由老人的家人提供服

务，政府给予补贴。这就使家庭在照顾老年人时有一定的经济保证。在英国不少老年人主要依靠家人照顾生活。老年人公寓的服务对象

是无偶老年人或者是生活自理能力并未丧失、但身边无人照护的老年夫妇，老年人公寓由二居室组成，公寓内设有紧急救助的生命线，

一旦老年人有突发状况，只要拉动生命线就可获得救助。

第二，物质支援。如提供食品，每年志愿者会供应３０００万份左右的热饭，送到老人家中，２０００万份送到托老所和各老年人俱乐部中。为了便于老年人独立生活，政府帮老年人安装便利设施，比

如楼梯、浴室等地安装扶手设置，修建无台阶通道以及安装电器、供暖设备等。此外，税收优惠方面，政府对超过６５岁以上的纳税

人给予适当的纳税补贴，也会相应减少住房税。在英国，超过６６岁的老年人在国内旅游时，可以减免车船票，除此之外，政府在电灯、电视、电话费及冬季取暖费方面也给予了老年人优惠的待遇圆。

第三，健康支持。如保健医生上门为老年人看病免处方费，医

生为老粘人上门服务传授健康长寿之道，如保暖、防止瘫痪、营养及帮助老年人预防疾病等；家庭医生为老年人提供上门护理、帮助

换药、帮助洗澡等，另外政府还在五官、牙齿、精神等方面给予老人

以特殊优惠服务。

第四，整体关怀。比如政府出资成立社区活动中心，提供多种服务方式，功能齐全，方便老年人的娱乐社交及身心健康。腿脚不

便的老年人则由活动中心定时派车接送，社区为部分身体教好的

老年人提供了钟点场所，这样既可以帮老年人摆脱寂寞，促进心理

健康，也适当地增加了他们的收入，每日开放２小时左右。除此之

外，老年人也可以参加各种各样的志愿者组织，现在英国就有２０％左右的老年人自由选择加入了志愿者组织。

各个社区还经常举办各种交流会，商讨郊游，陪独居孤寡老人

谈心，和他们交朋友，用自己的车带他们去野外郊游，或者把他们

请到自己家中来做客，这些活动方式使老年人的生活丰富多彩，帮

老年人驱散了孤独感。

英国的社区照护服务体系组成人员主要由经理人、主要工作

人员和照顾人员。其中，经理人负责某一社区区域的资金分配、发

万方数据

放、人员招聘、工作监督，是这一区域的总负责人。主要工作人员负

责照顾社区内有需求的老年人，帮他们领取养老金，深人实地去了解老年人的需要，并及时解决一些突发状况。照顾人员则是经过聘用，给老人直接提供生活照护的人，大多数是老年人的亲人和邻居，他们按时从政府领取一定的服务补贴。总之，从以上对英国社

区照护的具体内容和服务体系的论述中可以看出，目前英国社区

照护有以下四个特点：（１）政策引导。英国的社区照护相关政策中，

既包括社区照护服务产业方向上的明文规定，也有具体的执行措施，多方保障社区这一职能的承担；（２）政府出资。英国社区照护服务设施很多都是由政府出资建立的，个人和家庭出资很少，这是政

府为主的直接体现；（３）依靠社区。英国社区照护的思路是立足社区、依靠社区、以社区为依托。照护照护的服务设施基本上都建立在社区中，提供服务的方式也尽量与老年人的日常生活相契合；（４）体系完整。社区照护各种服务机构中，既有公办民营的非赢利性的

机构，也有私营的商业性的服务机构；服务的提供者既包括政府工

作人员，也包括志愿者和从事这一工作的专业人员。服务体系多层次、多主体，从各个方面为老年人提供服务，以满足不同情况的老年人的需求。固

二、日本高龄老人社区照护养老服务

工业化国家中，日本最后一个进入老龄化，却是全球老龄化进程最快、老龄人口比例最高的国家。统计显示，现今日本全国６５岁以上老龄人口已占到总人口的１／５，而且目前日本的人口出生率越来越低，人均寿命的延长，日本人口老龄化问题将更加严重。日本老年人的经济、医疗保障问题在基本得以解决后，政府将重心转向

了日益庞大的老年群体的基本生活照护问题的解决。日本的老年社区护理包括机构护理、家庭护理，老人可根据自己的情况如实选

择服务项目类型，享受全方位的服务。（４）

日本社区照护中的家庭护理包括：（１）走进老人家中服务，主

要由照护机构、福利机构等派遣专业工作人员提供服务，来照顾老

人的生活起居，服务内容有老人个人卫生、助浴、上门做饭、代为购物等。如老人及家属有要求，还可提供日、夜间服务。（２）上门医疗护理，由社区卫生服务中心、老人保健机构、访问护理中心派护士

提供服务，内容有为老人检查身体，诊断病情，发现问题及时告知医生会诊。（３）康复训练，这是由专门的康复人员上门为老人进行

康复训练康复指导。（４）上门护理，由医生、药剂师、营养师等给老

人提供诊断病情、用药指导、营养指导等服务。（５）日间托管服务。

这项服务的对象是行动不便、失智、身体虚弱无生活自理能力的老

人。除提供一般生活照料外，还为老人提供身体知觉康复训练、定期体检、营养指导、洗澡更衣等。（６）暂时托管。这个主要发生在老

人家属外出或患病时，原则上期限为１天至３个月，入住期间可享受到从常规帮扶到医疗护理等系列服务。圆

１９８７年日本政府颁发了《社会福利士及看护福利士法》，对照护服务从业人员的工作能力、专业技术知识能力进行了硬性规定，并推出资格证书制度。嗡１９９２年制订《福利人才确保法》，对从业人员的培养、从业人员应享有的相应经济社会，给予了法律上的保障。这样日本的社区照护服务有完备的政府法律法规提供制度保障，有具备专业知识的工作人员给予人力保障，（下转第３４３页）

３４１

实施敲诈勒索犯罪的认定问题。六是明确了利用信息网络实施非传递了维护公民言论自由、保护公民合法权利的坚决态度。任何以

法经营犯罪的认定及处罚问题。七是明确了利用信息网络实施诽

谤、寻衅滋事、敲诈勒索、非法经营等犯罪的共同犯罪内容。八是明确了利用信息网络实施诽谤、寻衅滋事、敲诈勒索、非法经营犯罪与其他犯罪的数罪问题及其处罚原则。这些规定，既是依法打击利用信息网络实施相关犯罪的客观需要，也是是保护人民群众合法权益的需要。

四、对言论自由进行规范应注意的几个问题（一）规范言论自由必须依法进行

打击网络谣言为借口，拒绝舆论监督、打压网络举报的行为，都是

错误的，与法治的精神背道而驰。

台湾电视名嘴因骂县长狗官遭起诉，２０１２年１１月２日，法院判决电视名嘴无罪。其理由是，大埔农地事件引发社会轩然大波，名嘴批评“狗官”的前提，是要求苗栗县政府适当处置大埔农地事件，媒体工作者有善加报导及评论责任；县府及县长有承受公众对施政的检视及批判的义务。“狗官”确使县府及县长感觉受辱，但也

应以保障言论自由为优先。

媒体对公众人物，如社会名流、歌星、影星等的不法行为或不道

按照《中华人民共和国立法法》第八条的规定，涉及“对公民政

治权利的剥夺”只能制定法律。在我国，狭义上的法律只能由全国

德行为的曝光，虽然有时缺乏充足的证据，但法律对于这类行为则采取较为宽容的态度。一个重要原因就是要充分发挥媒体的舆论监

督的作用，只要事前没有有意诬陷的动机，就不能确定为诽谤。

言论自由是公民的一项基本权利，得到了当今主要国家宪法的确认。但是言论自由的行使不得侵害其他公民的合法权益，不得破坏社会秩序。两高《解释》的出台，既为依法打击利用信息网络实施相关犯罪提供了具体的法律依据，又保护了公民依法行使言论自由的权利，并不是阻碍了公民的言论自由。注释：

人大及其常务委员会制定。２０００年全国人民代表大会常务委员会

作出《关于维护互联网安全的决定》，明确指出利用互联网实施诽谤、敲诈勒索等行为构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责

任。两高《解释》的出台，适应新形势下同网络犯罪作斗争的迫切需

要，结合新型犯罪方式的特点，对刑法相关条文和《全国人民代表

大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》的适用依法进行解

释，为在司法实践中准确而有力地惩治利用网络实施的相关犯罪提供明确的司法解释依据，解决人民群众反映强烈的问题。

（二）合理掌控言论自由

两高《解释》对保护“网络反腐”、“微博反腐”作出了明确肯定，强调只要不是“故意”、“明知”的，就不应追究刑事责任，这些表述

（上接第３４１页）因此发展快速，深受老年人的欢迎。

目前日本养老力量的６０％一７０％，是以政府主导为主、服务提供者则主要是政府工作人员和专业从业人员的养老组织。这种组

（１）约翰密尔：《论自由》，商务印书馆，２００８年，第６６页。

（三）打造专业的志愿者队伍

实现社区照护服务的持续发展，有一支强大专业的志愿者队伍至关重要。社区志愿者队伍的强大一方面能体现社区成员对社区的强烈的认同感、幸福感，另一方面也折射出而这社区为老助老

织各有利弊，在保障服务质量的同时，也造成了公务员队伍的庞

大，从而加重了国家和地方政府负担。ｎ

政府资助下的民间组织，比如社会福利协会、社会福利商社等，在市场机制的运作下，同时能保证服务质量和服务效率，因此发展较快。固

志愿者组织的组成人员则主要是家庭主妇、大学生或部分健康老人。主要提供陪聊、上门送餐等轻体力劳动，主要有免费的和低偿的两种服务方式。

三、英国和日本的经验及启示

（一）发挥政府在社区照护中的主导作用

尊老爱老意识的深入。同时志愿者的作用巨大，特别是在社区照护服务的提供上，这点从两个角度可以看出：首先从从缩小成本的角

度考虑，志愿者的加入，大大节约了资源，这可以起到有效降低社区照护的成本的作用；其次，从受助者的角度讲，受助者受到志愿者的帮助，耳濡目染之下，也会行动起来，成为志愿者队伍的一分子，这有利于志愿者队伍的长期发展。当前我国的志愿者队伍建设还处于起步阶段，经验不足，因此在组建志愿者队伍时，第一要明白志愿者的含义，明确志愿者服务的性质是无偿自愿的，这点是发

展志愿者队伍的重要前提；第二要让志愿服务组织自我管理，第三要加强志愿者队伍的规模化发展，注重低龄老年人志愿者队伍的组建，实现老年人的自我服务甚至老老服务。

参考文献：

仔细分析英Ｅｔ两国的做法，可以发现，在社区照护的发展过程中，无论是政策支持上，还是资金投入上，政府的作用处处可

见。没有政府主导作用的发挥，社区照护服务体系就不可能趋于完整，所以要确立政府在社区照护服务中的主导地位。特别要给予社区照护资金上的大力支持。没有资金的制约，才能建立起社区照护的服务设施，有了资金，社区照护的人才队伍才能得以扩

【１】１王顺冬等．城市社区养老服务存在的问题及对策研究——基于

湖南省长沙市的实证分析．职业圈．２００７．

大，从而服务的质量才上的去。国外政府拨款是社区照护服务资金的主要来源渠道，其余则是通过捐助、教会等私人机构支持，或者通过营利性机构使资金回笼。而在我国，资金问题却是制约

社区照护服务发展的一大瓶颈，政府应该加大对社区照护的财政支持，同时应大力推进财政上的优惠措施的实行，比如对社区照护中的盈利机构或服务机构实行税收优惠，加大融资力度，拓

【２】韩立娜等．城市社区养老服务模式探析．现代商贸工业．２００９（８）【３】３张友庭．人口高龄化趋势及长期照护制度研究——以上海为例．上海城市管理职业技术学院学报．２００８（４）

注释：

（１）ｈｔｔｐ：／／ｂｌｏｇ．ｓｉｎａ．ｃｏｍ．ｃｎ／ｓ／ｂｌｏｇ＿６０２１５１５００１００ｄｐｅｖ．ｈｔｍｌ

（２）ｈｔｔｐ：／／ｂｌｏｇ．ｅａｓｔｍｏｎｅｙ．ｃｏｍ／ｇｇｗｎｍｌ２００９／ｂｌｏｇ＿１２０５３３１５２．ｈｔｍｌ