公务员行为规范讲稿

第一章 总论

第一节 公务员行为规范概述

一、行为与行为规范

行为是指人的一切活动的外在表现。行为伴随着人的一生，正常人的任何行为的发生，都是该行为人受内在或外在动因的刺激、影响所引发的运动和身心变化的外在表现。人的心理和生理需要构成其行为的内在动因，外部环境和客观条件构成其行为的外在动因，外在动因必须通过内在动因才能起作用。在现实社会中，价值观对人的行为起主导作用。或者说，人的行为总是行为主体在一定的思想、意识指导下发生和进行的。

社会学与心理学研究表明，人的行为是由动机引起的，动机是由需要引发的。需要——动机——行为之间是紧密关联并形成往复循环的系统，在这一系统中，行为趋向目的，目的实现满足，满足又导致新的需要。其中，需要是根本动因，动机是导致行为的直接原因。当然，我们也应看到，有了需要和动机而没有可能或没有能力，则行为要么就无法发生，要么就达不到预期目的。

人的需要在内容上可概括为，自然方面的需要、精神方面的需要、社会方面的需要。在层次结构上可概括为，生存的需要、享受的需要、发展的需要。生存的需要是人的最基本需要；享受的需要是一种旨在提高人的生活质量和优化生存条件的需要，是在满足基本生存需要的基础上形成的更高层次的生存需要——生活得更舒适、更开心、更快乐、更健康、更有尊严；发展的需要是人为了实现自我，并获得全面发展而产生的需要。人的需要是人性的基本表现，它具有客观性、目的性、多样性、社会性和层次性，这也是导致人的动机与行为差异的关键。

人的行为从总体上讲，可分为个体行为和群体行为。个体行为通常指人作为单独的个体时所发生的行为。一般地说，人的个体行为具有目的性、自利性、自主性、持续性、可塑性和社会性等特征。目的性是说，人的行为选择具有一定的目标取向和预期；自利性是说，人作为行为活动的意识主体，在其行为过程中，会基于自身利益或利益关系去选择或调整自己的行为；自主性是说，人的行为最终是在内因作用下的自主选择的结果；持续性是说，人的行为从发生、发展到完成（或中止）是一个过程，同时，人的行为又是循环往复的；可塑性是说，人的行为可以受到外部环境和客观条件的约束、影响甚至改变；社会性是说，人的行为既对社会其他成员发生影响与作用，又受社会其他成员的影响与作用。

群体行为通常指人为了某种共同的需要而形成群体，并以群体形式发生的集体行为。人的群体行为比较复杂，首先，群体是抽象的，笼统的。既有一般群体，又有组织群体，还有社会群体，而且，群体有大小之分，有正式与非正式之分，加之不同群体在组织程度与开放程度上存在着较大的差异，这就导致了群体行为的复杂性。其次，群体是由个体构成的，群体行为是以其成员的个体行为为基础的，而且群体行为与个体行为是相关和互动的，但群体行为绝不是个体行为的简单加总和外推。一方面，群体对个体有影响、制约、改变等作用，个体在群体中会产生不同于个体在单独环境中的行为反应效果。或者说，作为群体中的个体，其行为必然会受到群体的影响与作用。群体不仅对其个体成员的性格、品德、习性、行为具有导向、教化、改良的作用，而且群体对其个体成员所具有的约束力与压力，可以影响、改变其个体成员的某些行为。当然，群体对个体的约束和作用与群体的性质、规模、组织程度等密切相关。另一方面，由于个体在群体中所

处的阶层与扮演的角色的不同，在需求、思想意识、价值观念与取向、利益与利益关系，以及行为方式与表现上会有很大的差异。因而，不同个体的行为对群体行为的影响与作用也就不同。例如，群体中处于领导地位的个体，其影响与作用要比一般个体大。再次，个体成员的行为与群体行为之间既有趋同和一致的情况，也存在着矛盾与背离的现象。一般地说，个体在群体中比较常见的倾向性行为特征有：互动、从众、认同、归属、依赖、趋利、攀比、嫉妒、倦怠、离心、逆反、分离等行为或行为倾向。可以说，群体中的个体行为既是个体作用的结果，更是群体内的各种因素（包括目标、价值、环境、规则、凝聚力、土气、领导、决策，等等）相互作用的结果。

对任何群体或组织而言，了解和掌握群体或组织中个体行为的特点及倾向，正确运用组织与管理手段和策略，促进群体或组织中积极或建设性行为的产生与发展，引导、转化群体或组织中消极或破坏性行为，将个体成员的价值取向、行为目标，引导与群体或组织的价值取向、行为目标相一致，使个体的行为符合群体或组织的要求，这是困难而又十分重要。

根据人的社会化理论，每一个在本来意义上具有生物学特征的人要进入社会，必须通过教育以及其他途径，不断习得相关的知识和经验，以逐步养成参与社会生活的基本素质；另一方面，从社会的角度看，要使既定的社会秩序得以维护并使社会得到发展，也需要通过教育以及其它途径将所有人的知识、道德、行为等等纳入规范的社会生活体系。因此，一个生物学意义上的人，逐步习得并适应社会生活的过程，就是所谓人的社会化过程。而行为规范是人的社会化过程中的重要内容。

现实社会中，人的社会化的主要表现是其行为的社会化。或者说，人的社会化使人在社会生活中扮演着一定的社会角色。任何一个社会角色，在一定的社会关系中必然要表现为一定的社会行为。而人的行为选择一般是以需要和利益权衡为前提的，这种行为的影响与作用也因个体在社会生活中的角色不同，利益不同，以及行为方式与表现的不同而差异很大。有了差异就会使人们在生活、工作和交往中产生各种分歧、争议、矛盾与冲突。为避免个体行为选择常常伴生着的自利性或趋利倾向而损害或侵害他人或群体的利益，为协调人们的相互行为，保持和维护一定的秩序，营造良好的共存与发展环境，无论是群体或社会，都会形成各种各样的“规则”，并通过“规则”对其成员的个体行为进行必要的引导、约束和规范。这些规划大致可分为三类：一是“技术规则”——以客观规律为基础的规则。违反了必然会受到客观规律的惩罚。二是“游戏规则”——以人际约定为基础的规则。违反了可能会受到他人或群体施予的惩罚。三是“道德”——以道德意识或理念为基础的规则。违反了可能会受到他人或群体的惩罚。此外，还会引起良心的惩罚，对一个有良心、有道德的人而言，这种惩罚比其它客观惩罚和人为惩罚更痛苦、更持久。法律规则则是上述规则的综合体。

客观地讲，人们一般都希望不受限制与约束地确立和发展自己的个性，追求自己的目标和利益。遵循和遵守规则就意味着受到限制与约束，而限制与约束又总是令人不愉快的，有时甚至是痛苦的。但社会需要规则，规则普遍存在于社会并伴随在人们的生活之中。在现代社会中，人们的社会活动更为广泛、频繁，相互影响与作用更为密切，大到政治、经济、文化和社会生活，小到具体的社会活动，都与规则联系得更多更紧。尤其是在一个法治社会中，人在形式上是不自由的，因为，时时处处都会受到包括法律在内的各类规则的约束。这些规则不仅为人们的社会活动提供了规范和实践标准，制约着人们的行为及其相互关系，维系

着一定的社会秩序。而且能增强个体成员的认同感和内聚力，可以使群体或社会成员的社会活动有可能较容易地、低成本地进行，并产生安定而愉快的结果。理论与实践表明，秩序的形成既以行为预期的建立为前提，更以规则的建立为基础。规则其实就是群体活动时对个体行为的一种约束和控制。有了规则人们才能对未来具有良好的预期，既便于遵循、遵守，也便于监督。规则可以形成秩序，有助于个体自身和群体的共存与发展。在一个缺少规则或不讲规则的群体或社会中，必然存在着过多的不可预见性和不确定性，这既会使社会人际关系复杂化，也会激发人的投机心理和短期行为，甚至会把不讲规则，不守规则，当作一种精明的选择，并成为一种生存、发展的策略与智慧。在这种状况下，人们会把自己的发展与成功主要寄希望于急功近利，投机取巧，弄虚作假，损人利己以及各种歪门邪道。在这种不讲规则、不守规则的游戏或博弈中，虽然，有人有时会在某项活动中得益或胜出，但更多的人，更多的时候会在更多的活动中付出高成本，甚至成为牺牲品。这必然会增大人们的社会生活成本与风险，社会公平、正义、道德和文明必然会受到极大的破坏，甚至导致社会失序或无序，进而产生暴力、恐怖、混乱和灾难。

需要指出的是，规则有显规则和潜规则之分，潜规则与显规则相对应，潜规则与显规则共存。显规则主要是指官方或主流社会公开倡导的，并被人们普遍认可的价值取向和行为准则，通常反映在各种正式制度、规定或约定之中。潜规则常常作为公开的秘密存在于一定的圈子之中，并被作为某种社会活动应予遵循的价值取向和行为准则。潜规则在某些地方，某些方面会影响或支配着某些现实生活的运行，就其影响而言，几可与显规则势均力敌，有时甚至大于法律的作用。事实上，在潜规则流行的地方和时候，必定是显规则缺失或失常的地方和时候。生活在这种环境中的人们，即使不认同潜规则，却也常常被迫去遵循或适应某些潜规则。客观地说，有的潜规则对显规则有补充作用，具有积极意义。有的潜规则对显规则有抵消、破坏作用，具有负面效应，有的危害甚至是很大的，如果任其在社会生活中流行或泛化，就会破坏社会公平与正义，侵蚀人们的良知与道德。一个正常的、健康的社会，应当是显规则在社会生活的各领域中起着主导和主要作用。

所谓行为规范是指经社会成员普遍认同，并在社会活动中应当遵循、遵守的各类活动原则、办事规则与行为准则的总称。一般地说，行为规范着重是要解决规则与标准二个基本问题，它主要涉及三个层面的内容：一是要求人们做的。即人们应该作出的一定行为；二是告诉人们可以做的。即人们可以作出的某种行为；三是不提倡或禁止人们做的。即人们不得作出的某种行为。

实践证明，行为规范体系不仅对人际关系和人的行为具有调整功能，而且具有巨大的社会组织功能。因而，行为规范具有以下特性：一是普遍性。规范是理性而普遍有效的规则，既是一定价值观念的表达、传递、推行，又是行为准则和要求。它不是针对具体的人或事，而是指同类的人或事应当受到同样的对待，并可反复地被适用。二是公开性。规范是为了引导和限制人们的行为而制定的，规范只有公开，才能被人们了解，才有可能被认同和遵守。三是明确性。规范在表述上要明确，而且要简洁和通俗易懂。只有这样，才能被认同、接受、遵循和遵守。四是适应性。规范应与人们的职责、身份和心理承受力相适应，与社会发展，时代要求相适应，要反映现实社会的普遍价值观念与伦理道德要求，才能对人们的行为有倡导、提示、规劝、约束和调控作用。五是适度性。规范缺失会出现无序现象，并导致混乱。规范过度会压抑个性，扼杀发展。所以规范只能是适度的，

相对的。适度规范无论对社会和群体或个体都有利，并且才有可能得到普遍的遵循和遵守。

必须指出，有无规范是一回事，规范能否得到广泛认同是一回事，规范能否得到普遍遵循和遵守，尤其是长期地被遵循和遵守又是一回事。认同与否主要涉及社会习俗、文化传统以及时代性、科学性等问题。遵循和遵守与否主要涉及益损二个方面的问题。一是遵循和遵守规范需要付出的成本有多高，权益能否得到保障。如果遵循和遵守规范需要付出较大的成本或权益受到损害，必然产生负面影响。二是失范、违规是否会受到处罚而付出较高代价。如果失范、违规者得到了本不该得到的利益，其负面示范效应远远胜于遵循和遵守规则的正面效应。

综上所述，规范的作用是影响人们的动机与行为，规范的目的是调适社会关系，因此，规范的意义和生命在于其实行。一个健康、和谐、文明的社会不仅需要有与之相适应的规范体系，也需要让人们了解、认同规范，更重要的是要让人们愿意并坚持去遵循和遵守规范。因此，营造有利于规范践行的环境，建立相应的制度与机制，提高失范、违规的成本与代价，同时提高遵循和遵守规范的得益，是规范得以落实的关键。

二、公务员的行为及其法律意义

行政机关公务员从事的是“公共行政管理”，也称“公共行政”。这种管理的基本要义，一是在职能上依法进行社会管理与公共服务；二是在手段和效力上，以法律和国家强力为后盾，依法行使行政权力；三是在价值取向上，追求公共行政理念和效能，并以维护、促进和创造社会效益与公共利益为主，而非本组织或个人的利益为主。为此，行政机关的公务员在履行职责、从事公务的过程中，必然要发生相应的行为。这种行为是具有公务员身份的个体或群体，以公务员的身份或名义履行职责、从事公务所发生的行为。或者说，这种行为是在一定的制度下，以公务员为主体，以履行职责为基本目的，以职、责、权为基础，以法律、法规和政策为依据的职务行为。同时，这种行为也是公务员在任职期间的思想观念、精神状态、业务水平、工作能力和素质、修养等综合因素的外在表现。

公务员的行为大致有三类：一是以行政主体身份出现的行为，即我们通常所讲的行政行为。这类行为的承载主体是行政主体，即以集合概念出现的行政法人；二是以公务员身份出现的行为，即我们通常所讲的职务行为。这类行为的承载主体是公务员，即行为的主体不是法人而是个人；三是公务员以“社会人”身份出现的行为，这类行为的承载主体是个人。从法律形式上讲，第一类行为主要由相关法律、法规进行规范；第二类行为主要由相关法律、制度和公务员行为规范进行规范；第三类行为主要由普遍适用于公民的法律、法规进行规范。因此，公务员的职务行为是公务员行为规范的主要指向。

一般地说，公务员的职务行为大多是在履行职责、从事公务活动的特定环境中表现出来的，这种行为更多地是从属于行政目标和行政职能。甚至可以说，公务员履行职责、从事公务活动的行为，是行政机关行为的延伸，是组织化的个体行为。因此，公务员的行为内容、方式、作用、影响与后果，与一般意义上的社会组织的成员或公民的行为是根本不同的。与公务员的这种特殊职业身份相对应，公务员必须接受不同于一般社会组织的职业身份相对应，公务员必须接受不同于一般社会组织的成员或公民的约束与规范。

从法理上讲，任何公民都与国家构成基本的法律关系，这种关系是根据法律规范而建立的一种社会关系，具体表现为法律关系主体之间的权利与义务关系。如果公民依法定方式和程序在行政机关中担任公务员之后，这就意味着他与国家

在原有的基本法律关系的基础上，又产生了另一新的法律关系公职关系。这种公职关系具体表现为法律关系主体之间的权力与责任关系，其法律意义可从以下几个层面去理解和把握。

第一，公民一旦成为公务员，就会有明确的职责要求和公众期许，就要承担比公民更多的义务和责任，就要受到更多的约束和规范，其个体行为的自由选择度也必然受到相应的约束、节制和控制。例如，公务员不得经营工商企业，不得在赢利组织中兼，必须接受监督，甚至要牺牲或放弃作为公民应享有的部分权利（如，某些方面的自由度与隐私权）等。但作为某种补偿，公务员也享有比公民更多的权利和待遇，如，履行职务的权力，相应的社会地位，较优越的工作条件，较好的工资福利待遇，较稳定的职业与身份保障，等等。

第二，公务员作为公职人员，必须具有公共精神，牢固确立公职意识、责任意识和服务意识；要依法履行公职，行使权力和从事公务，忠于职守，尽职尽责，廉洁奉公；要为国家、社会、民众效力，努力维护国家的尊严和利益，维护、促进和创造公共利益。

第三，公务员所任职的机关，要明确公务员的职位，赋予公务员相应的职务、职责和职权，并给公务员提供履行职责应当具有的工作条件，使公务员在从事公务时，能以所在机关的名义进行。而且，公务员依法履行职务或执行公务而引发的相应责任问题，原则上应由公务员所在的机关承担。因为公务员依法履行职务或执行公务时，代表的是所任职的机关，其行为是该机关意志的表达，也可以说公务员与该机关是一体的。因此，公务员作为个体不能独立对外承担公务行为的法律后果与责任。如公安干警在追捕犯罪分子过程中，征用了公民、法人或其他组织的交通工具或损害了其财产，由此造成的损失应由公务员所在的机关给予补偿。即使因公务员个人的过失或过错而造成了相对人的正当权益受到损害或侵害，责任也应由该机关先行承担。然后，再由机关根据公务员的过失或过错的形式、性质、原因、后果与程度，分别不同情况去追究其个人的相应责任。

第四，公务员依法履行职务的行为受法律保护。这有四点含义：一是法律只保护公务员依法履行职责、执行公务的行为。如果不属履行职务的行为，只能作为一个公民受到法律保护。二是公务员依法履行职务的行为，受法律保护，不受干扰和破坏。如税务人员依法收税，纳税人必须按规定缴税，法律保护税务人员的这种收税活动。对于妨碍公务或以暴力、威胁方法阻碍公务员依法执行职务的当事人，国家要依法追究其责任。三是公务员依法履行职务，有关当事人有服从或配合的义务。如交通警察在疏导、指挥交通时，有关当事人应服从或配合。四是公务员依法履行职务时，其人身安全受法律保护。如果公务员因执行公务而受到妨碍、威胁或人身伤害，国家要依法打击妨碍执行公务的行为，追究有关当事人的责任。

第五，公务员的合法权益受法律保护。这有三点含义：一是公务员的公职人员身份、职业地位受法律保护。非因法定事由、非经法定程序，公务员不得被免职、降职、辞退或处分；二是公务员的工资、福利、保险待遇等受法律保护。非因法定原因和程序，任何机关、个人不得擅自更改公务员的工资、福利、保险待遇政策，擅自提高、降低或扣减、拖欠公务员的工资。三是公务员对涉及权益的事项，有权进行陈述、申辩或申诉、控告，等等。

综上可知，这种公职关系所特有的法律意义，是公务员与其他职业相区别的内在标志之一。非公务员不具有以上的职业身份、职业特性和相关的法律意义。同时，也由于这种公职关系，使得公务员具有了“行政人”或“公共人”的身份。

这就形成了一个事实，即，公务员不论职位高低，仍是一个公民，但又不是一般的公民，而是担任了公职的公民。这也就给公务员带来了“双重身份”以及相应的“双重行为”问题。

从理论上讲，公务员的公务行为通常是指其履行职务职责的活动与行使职务权力的行为。当公务员是以公务员的名义或公职身份行为时，代表或表达的是国家或某一行政组织的意志，并享有公务员的权利与义务，行为责任对外由所任职的行政机关承担。当公务员以个人名义或公民身份行为时，反映的是其个人意愿并享有公民的权利和义务，行为责任由个人承担。

从实践上看，公务员的双重身份使其在履行职责或从事公务时，会出现“公共事务”与“私人事务”交叉混杂的情形，特别是当公共利益与个人利益或利益关系发生矛盾或冲突时，公务员有时要在其中作出艰难的选择。而不同的选择又会出现不同的过程和结果。如果公务员所选择的行为与其身份不符就会出现两种情况：一是把自己当做普通公民，并以公民个人身份对待和处理公务，该作为而不作为或虽作为但不负责任，这就是渎职、失职。如，在某种危急或危险情况下，公务员应当而且可能提供救助，应当而且可能排除危险或防止有害结 果的发生时，若不采取必要的作为去提供某种救助，去预防、排除、阻止危险或危害的发生，而是临危退缩，漠然置之或以某种消极的方式逃避应作为的社会责任和道德义务。这对普通公民而言，这是社会责任与社会公德方面的问题，对公务员来讲，这就是既失德又失责的行为。二是以公务员身份处理私人事务，不该作为而作为。如，利用职务之便，收受贿赂，参与赢利活动；以公权办私事、谋私利；滥用权力，假公济私，化公为私，损公肥私，等等。

在现实生活中，对公务员的这种“双重身份”与“双重行为”的分辨和把握，是非常必要的，但也是很困难的。困难在于公务员的“双重身份”使得其“公务”行为和“私务”行为常常存在着一些模糊区带，以至很难区分和辨识。虽然我们可以原则地说，与公务无关的行为是个人行为；以公务员名义从事的职务活动是公务行为。而且在具体分辨和把握时，也可以借助一些要素，例如，名义要素，职责要素，时间要素，地点要素，公益要素，指令要素，标识要素，等等。但这些原则、要素仍难以完全、准确地区分公务员的每个具体行为究竟是“公务”还是“私务”。说到底，这个问题受多种因素的影响和作用，既与公务员的主观意识、责任精神、职业道德等自身素质因素有关，也与管理体制、运行机制、法治程度，以及机关实际管理水平、机关文化与作风等因素有关。事实上，也并不是所有的公务活动都有明确的标准可以遵循，有时要靠公务员自我把握，要靠公务员的综合素质和职业道德修养，要靠公务员凭着良心说话、办事。

在实际生活中，对公务行为的认定，一般有四个重要标准要供参考：一是职权标准。公务员依法履行职务的职责、权限的行为都属于公务行为。超越职责、权限的行为不属公务行为，也不受法律保护。二是时空标准。公务员在履行职责，行使职权的时间、地域范围内实施的职务行为，通常应认定为公务行为。否则，不属公务行为。三是身份标准。以公务员身份或名义，如着装、标志、证件或正式宣布代表机关实施的行为，一般属于公务行为。四是目的标准。公务员为履行职责、义务，维护公共利益而作出的行为，一般应认定为公务行为。

三、公务员的行为选择及其动因

公务员在履行职责、从事公务的过程中，必然要产生相应的行为，而作为行为主体在行为之前必然有一个行为选择的问题。公务员的行为选择有主动选择、被动选择或自主选择、非自主选择之分，这种选择具体反映在公务员的职业活动

之中，表现在其决策、执行及日常的管理与服务活动之中。

从总体上讲，公务员的行为选择受行政制度、行政责任、行政目标、价值取向、职业理念、工作技能、道德观念、行政荣誉、行政良知、行为养成等多重因素的影响和作用。但是，从根本上讲，利益和利益关系是影响公务员行为选择的根本动因。利益和利益关系（尤其是切身的现实利益）对公务员的行为选择起基础性作用，有时甚至是决定性的。事实上，公务员作为行为活动的意识主体，在其行为过程中，往往会基于自身目标与利益实现概率的大小及行为后果的利害关系，去选择或调整自己的行为。因此，对公务员而言，正确处理各种利益与利益关系，选择与自己的职务、职责及职业身份相对应的行为，就显得尤为重要。

一般地说，任何行为选择的背后都隐含着某种功利价值，而且都是有所侧重的。故有时行为主体必须在相互冲突的利益与利益关系以及价值目标之间进行艰难的选择，以解决面临的现实矛盾。然而，由于已知的、未知的或无法预见的原因，在行政过程中有可能出现不可预见的、不能避免的或不能克服的情况，这就使得公务员的行为选择的客观可能性和主观能动性，常常又都是有一定局限的。一方面，公务员必须对自己的行为选择的可预见后果承担责任（至少是道义上的责任），另一方面，公务员又只能在一定的条件下和一定的责任限度内，对自己的行为选择及其后果承担责任，而不是对任何行为选择及其后果都不承担责任，也不是对一切的行为选择及其后果都承担全部责任。因此，基于职业和责任上的原因，公务员的行为选择应当是理性的，在行为选择和在行为过程中，应当把握绝对性和相对性的辨证关系，把握责任目标的等级次序，把握各种利益和利益关系的轻重缓急，正确地处理各种利益和利益关系。

此外，行为科学研究与实践都表明，人们对行为的预期和对行为后果的预测，是影响其行为决策和行动方向的重要考量因素，某种行为模式的产生或形成，不仅仅是取决于行为主体对某种价值的认同，更重要的是取决于行为后果及得益与成本情况。

一般地说，如果某种行为模式经常损害行为主体的利益，无论其推崇的伦理价值或行为规范在社会体系中具有多高的位置，潜在的负面效应也会消蚀人们践行的积极性。因此，公务员对行为规范的践行，需要内外两个方面的动力驱动。内驱力主要是由行为主体的内在追求和满足而产生的，如价值追求、目标取向及相关利益等；外驱力主要是由某些外部刺激而诱发的推动力，如责任、风险、奖惩及相关利益等。或者说，在公务员行为规范体系中，公职理念、公共精神是先导，制度建设是基础，机制建设是保障。

四、公务员行为规范的涵义与特性

公务员行为规范是指公务员在担任公职期间，应当遵循的从政指导思想和应当遵守的履行职责、从事公务的行为准则。 或者说，公务员行为规范是国家、政府和社会，为约束公务员的行为而规定或倡导的活动原则、办事规则、业务程序、工作要求和言行标准的总称。

公务员行为规范是个体系。与一般群体、社会组织成员的行为规范相比，公务员行为规范在内容、标准、要求上，要更为具体、严格和系统。从组成结构上看，一是有关的法律、法规、条例，这类规范通常具有法律效力。二是政令、政策、制度、纪律、规定、规则、守则，以及有关的行为标准和活动要求等，这类规范通常具有行政效力。三是从长期社会活动中经反复实践、概括而逐步形成的“社会公理”与“公序良俗”，例如，被社会普遍认同的行为原则、职业理念、伦理道德，以及约定俗成的习俗、惯例、礼仪、规矩，等等。这类规范对公务员

的行为同样具有影响和作用。一般地说，前二者一般是成文的，并具有强制性。后者有成文的，也有不成文的，有些具有强制性，有些虽无强制性，但常常伴有潜效力，如群体排斥、公众舆论、道德遣责、社会压力等。违者也会承受一定的心理压力或付出一定的代价。从层次上看，一是公务员普遍适用并应予遵循的基本规范，对所有公务员都有约束力；二是只适用于部门特点，是某些部门、系统公务员应予遵守的规范，只对相应部门、系统的公务员有约束力；三是只适用于职位特点，是某些职位上任职的公务员应遵守的规范，只对相应职位上的公务员有约束力。

公务员行为规范具有以下特性：

政治性。公务员行为规范与特定的社会政治、经济相联系，与占社会主导地位的主流价值观相联系，它体现了一个国家的性质，行政的本质，反映了国家和政府的政治意志及其行政目标与行政伦理况且，在现实的行政实践中，行政是在政治权力的领导下运行的，政治必然会反映在政府实施对国家政务和社会公共事务管理的过程中。因此，公务员行为规范具有明显的政治属性。

综合性。公务员行为规范涉及公务员行为的各个方面，包括政治、廉政、勤政、业务、语言、举止、社交、道德及日常生活的各个层面。各层面又都有相应的具体规范，这些规范又是相互交织并形成体系。特别是在现代社会中，政府的行政活动已涉及和影响到社会生活的各个层面，因此，公务员行为规范从范围到内容都具有综合性。

特定性。一般地说，公务员行为规范只适用于调整和约束公务员这一特殊群体，不能完全套用公务员行为规范去约束其他社会成员。同时，特定性也包含针对性。例如，基本规范从普遍适用的角度，针对全体公务员的行为提出基本要求，对所有公务员都有约束力。具体行为规范则是针对具体部门、具体职位提出的相应要求，对具体部门、具体职位具有约束力。或者说，部门、职位越特殊，行为规范的内容应当越具体；职位愈高，行为规范的标准亦应愈高。

约束性。公务员行为规范不同于一般的社会规范，它具有很强的正统性、严肃性和约束力。规范从外表上看是一种理性的工具，但其背后起支撑作用的则是官方或社会所倡导和追求的公共行政伦理、价值与公共行政理念。公务员不论官职大小，地位高低以及隶属关系如何，其行为都必须受到公务员行为规范的约束。无视行为规范、超越行为规范、违反行为规范的公务员，必然要承担相应的责任并付出相应的代价。

适变性。任何规范总是在一定的现实既定的条件下产生的，且规范体系一旦形成就会具有相对稳定性，并力图将所涉对象（个体及群体）的行为框限于一定的界限之内。然而并非一切社会现实在任何时候都与规范相适应。鉴于世易时移及某些特殊情况，如社会的变迁，经济与科技的发展，环境的改变，价值观念与行为取向的变化，以及人们认识上的局限，等等，都会使规范体系存在不完善性、静止性和僵滞性（惯性）。加之社会现实的复杂性和易变性，特别是社会变革剧烈时期，规范与社会现实很容易发生冲突，规范与现实会处于某种暂时的不协调的矛盾状态。同样，公务员行为规范与社会存在着一个互相影响、互相支撑的互动关系。当公务员行为规范不适应社会发展或社会存在时，就应当有一个调整变动过程，通过调整变动去继承优良传统和成果，去更新内涵和体系，以便能反映和适应社会实际。

第二节 规范公务员行为的意义与作用

公务员的职业性质、工作特点、社会责任决定了公务员在其职业活动和社会活动中，特别是履职活动中所表现出的行为与行为方式，不仅是其个人综合素质的体现，也代表着政府的形象，至少是代表其任职的机关形象，更重要的是公务员的履职行为直接关系着政府社会管理与公共服务的效能。即使公务员以公民身份出现在社会活动中，因其公务员的职业身份具有社会影响力的外部属性，也需要对其行为进行了必要的规范。因此，对公务员行为的规范始终是公务员管理的重要内容，这对政府及其公务员队伍的建设具有特别重要的意义和作用。

一、规范公务员行为是政府履行职能的需要

政府职能涉及政治、经济、文化和社会生活的各个领域，依法执行与制定公共政策，管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，维护公共秩序与安全，增进和创造公共利益，促进经济、科技发展和社会进步是是政府的基本职能。政府在履行职能时就必然要实施相应的行政行为，而这种行为是以公务员个体的履职行为为基础的。所以，政府要卓有成效地履行职能，就必然要规范公务员的行为。

首先，各级国家行政机关的职能及其政策、决策，都是通过相应的行政组织系统分解、传递、贯彻、落实到各个部门、各个层次的每个职位上的公务员，并通过公务员的具体履职行为去实现或产生影响和发生作用的。同样，政府职能的转变最终也依赖于公务员行为模式的转变。然而，公务员个体的目标、利益与行政组织的目标、利益有时会出现并不完全一致的现象，这就会导致公务员个体的行为选择、行为方式会与行政组织的要求产生差异，进而影响行政组织目标、利益的预期效果。理论与实践表明，任何公共组织存在的出发点都是为了管理外部社会，但为了管理好外部社会，就必须先把组织内部管理好。只有管好内部，才能减少和避免内耗，才能提高组织的效能，发挥组织的作用，进而实现对外部的管理预期。这正是公务员行为规范的主要目的和功能所在。

其次，公务员行为规范是法治精神的体现 ，而非个人意愿行事。公务员行为规范体现的是公共行政的精神、原则、原理和公职理念，反映了社会和公共行政组织对公职人员的要求，体现了对公共行政权力的制约，也反映了公务员与行政组织系统、工作对象和周围环境的关系及行为方式。通过行为规范确立公务员的行为准则、标准及其“定位”，以维系既定的秩序，实现预期的目标，并保障公务员履职行为的规范性和合法性。而且，在政府履行职能和公务员履行职责时，其行政相对人也就必然会要求政府及其公务员的行为首先要规范。因此，政府要有效地履行职能就必须对公务员的行为进行规范。

再次，公务员的公务行为与政府的行政行为紧密关联，这种行为可能直接或间接地引起行政责任或法律后果，而且这种责任与后果对外要由公务员所任职的机关承担。因此对公务员履职行 如果缺少行为规为必须有规范，而不能仅靠自我把握和觉悟范，在政府开展的公共行政领域和相关的行政活动中，必然会出现行为失范，权力失束，决策失误，执行失控，运行失序等现象（在行政实践中，因公务员的行为失范致使决策失误，执行走样，导致严重后果的案例，并不鲜见）。行为规范可以减少或防止公务员履行职责、从事公务时主观随意性，这种主观随意性越大、越多，行政活动失范的可能性就越大、越多，当随意性造成严重失误，导致有害后果时，必然影响政府的声誉、形象与权威，必然对政府有效履行职能产生干扰或破坏。行为规范不仅可以使公务员在履行职责，从事公务时，能有所

遵循，而且可以增强公务员的“角色”意识，有助于防止和避免差错、失误和不轨行为，有助于政令畅通和提高政府的行政质量和效率。

此外，对公务员的行为进行规范，不仅仅对政府机关及其公务员具有直接而积极的影响和作用，对社会其他各阶层、群体也具有潜移默化的引领与示范作用，对民风、行风和社会风气也具有直接的影响，对经济、社会的全面、协调、可持续发展，对物质文明、精神文明、政治文明建设与构建和谐社会，都具有很强的现实意义和深远的影响。

二、规范公务员行为是塑造政府良好形象的需要

政府形象反映了其治理国家、管理社会的能力、绩效与威信，是社会公众关注的热点，也是在国际交往中，参与国际事务和国际竞争的无形资本，更是获取国际社会支持、理解的基础。现代社会的政府形象，已成为表现国家综合实力和社会文明程度的标志性因素。

首先，塑造良好的形象是行政机关建设的重要课题。良好的政府形象能增强政府的凝聚力、亲和力，能提高行政的信度和效度，可以减少行政的阻力，降低行政的成本，有利于形成政府与公民，国家与社会之间的良性互动关系，促进行政职能的履行和行政目标的实现。良好的政府形象来自于良好的行政秩序和作风，良好的行政秩序和作风离不开制度的作用，离不开规范的引导与教化，离不开公务员对规范的认同与遵循。明确公务员的行为准则，规范公务员的行为，有助于塑造良好的公务员形象，进而塑造良好的政府形象。

其次，政府的形象虽受体制、机构、职能、机制、效率、质量等多种因素的影响，但最直接、最具体的形象是通过公务员的具体行为表现出来的。公务员是行政机关的主体，是社会制度的维护者，是行政活动的领导者、组织者、管理者和执行者，是社会生活和经济活动的监管者、协调者、服务者和仲裁者，是社会主导价值观念的实践者、体现者。公务员对法律、法规的执行，相关信息的分析处理，行政决策的运筹，公共政策的制定，各项事业的规划，公共事务的管理，日常业务的办理，社会问题的解决，社会危机的处理，等等，都直接关系到政府的形象。通常，人们了解、认识、评价一个政府，往往是在与公务员的接触过程中，通过公务员的行为表现和自身的实际体验实现的。民众对政府的体认以及行政关联方的满意度，往往并不取决于政府的价值理念，而是取决于能否从政府的管理与服务活动中获得直接而迅速的利益。可以说，公务员的仪表举止、言谈态度、工作作风、工作质量与效率，代表的不仅仅是其个体，而是最直观、最直接地反映了其任职的某个部门或某级政府，甚至可以说，政府的形象来自于公务员的形象。因此，必须对公务员的行为进行规范。

三、规范公务员行为是考核、评价与监督公务员的需要

对公务员的考核、评价与监督和公务员的职责以及奖惩是紧密相关的，因此，考核、评价与监督具有显明的约束、调控和导向作用。考核、评价与监督的内容、方式、程序是否科学、合理、规范，结果是否客观公正，对公务员的行为，对公务员的积极性，对公务员的成长和素质，对机关作风和行政效能建设，对扶正抑邪，肃正纪纲，扬清激浊和廉政建设有着直接而重要的影响。

首先，公务员因履行职责和从事公务的需要，必然要掌握和行使一定的职权。这种职权源自于国家的权力，而国家权力是一种公共权力，是一种管辖、治理、约束、控制的力量和支配资源的权力。国家权力是确保国家和社会正常运行的重要手段，也是公共利益和公民权益实现的基本保障。如果这种权力不受制约和监督地被使用时，往往会出现自我扩张和膨胀的倾向。特别是在各种利益或利益关

系面前，公务员可能会出现违背行政原则与规律，背离行政伦理和公职理念，违反履职规范，甚至会出现玩忽职守，不负责任，不履行或不正确履行职责的行为或行为倾向。一旦出现这种情况，对国家，对政府，对社会，对民众就会产生危害。因此，必须对公务员的履职情况及其职业活动进行考核、评价与监督，而对公务员的考核、评价与监督都离不开公务员行为规范。

其次，对公务员的考核、评价是行政组织运行不可缺少的手段，也是行政组织对其成员进行制约与管束的具体体现。各级行政机关对其所属公务员的履职情况与表现要进行常规考核、评价，并通过考核、评价去了解、掌握情况并适时进行调控。对公务员的考核、评价是围绕公务员的职责进行的，而公务员行为规范反映的正是对公务员履行职责及其职业活动的相关要求，有了与职责相关联的公务员行为规范作为考核、评价的基础，不仅可以防止公务员在考核中自吹自擂，报喜不报忧，也可避免考核者、评价者仅凭感情、感觉、印象、情绪、利益等主观因素去衡量、评价公务员。因此，公务员行为规范既是客观公正考核、评价公务员的需要，也是考核、评价公务员的重要依据。

再次，公务员的职业具有特殊性，公务员是管理多数人的少数人，处于强势地位。因此，必须对公务员进行制约与监督。相对明晰的行为规范可以为各类监督主体有效实施对公务员的制约和监督提供了依据。如果没有规范或缺少规范，不仅公务员会无所遵循，自行其事，而且各类监督主体对公务员的行为也难以把握和评判并实施有效监督，就有可能会凭主观感觉、印象、情绪或从个人需要与利益去非理性地评判、监督公务员，这对公务员和行政组织以及社会都将是有害无益的。

四、规范公务员行为是提高公务员素质的需要

由于公务员职业的特殊性，使其在社会生活中负有特殊的责任，起着特殊的作用。从整体上讲，公务员是社会管理者，又是公共服务者；是社会公共利益的代表者，又是各种社会利益集团之间的仲裁者、协调者；是公共政策的决策者，又是各项公务活动的组织者和实际操作者。为此，公务员必须具有较高的个人素质、职业素养和行为规范养成。

首先，在公共行政活动的诸要素中，公务员是最基本、最重要、最活跃的要素，公务员素质的高低对行政管理过程与结果具有直接的影响。公务员行为规范对公务员具有引导、约束、告诫、警示作用，当公务员行为规范被公务员普遍认同和遵守，公务员的素质乃至整个行政系统的运行也就有了保障机制，政府才有可能卓有成效地履行职能，才有可能在社会公众中塑立起良好的形象和威望。

其次，对个体公务员而言，在其职业生涯中时刻都有一个习得和领悟的过程，实际工作和生活中的素材、事件、信息，都可能对其素质、行为养成，乃至人生观、价值观、世界观产生这样或那样的影响。公务员行为规范不仅是要使公务员的行为有所遵循，而且对公务员的行为具有导向作用，对公务员队伍中的良风正气和良好行为与行为倾向具有肯定、鼓励、支持和激励作用，对不正之风和不良行为与行为倾向具有约束、遏制、减缓和阻禁作用，有助于促进公务员的行为养成和素质的提高，也有助于塑造公务员良好的行政人格。如果缺少规范或规范废弛，公务员队伍中的不良行为与行为倾向就会扩大、扩散，在负面示范效应的作用下，公务员的素质就会下降，并产生危害。

再次，规范公务员的行为对于建设一支政治强、纪律严、业务精、作风正、服务好的“精干、高效、务实、廉洁”的公务员队伍具有特别重要的意义。事实上，在公务员队伍中存在着一些不正之风和不良行为。例如，冷漠生硬，缺少热

情；推诿扯皮，效率不高；弄虚作假，掩盖矛盾；急功近利，夸大政绩；怕负责任、不负责任、争功诿过；不思进取、贪图享受等陋习；以及依法行政意识淡薄，政令不畅，纪律松弛，违法乱纪、以权谋私、贪污腐败等现象。甚至有少数公务员与坏人、黑恶势力串通一气，内外勾结，同流合污等行为。公务员队伍中的这些不正之风和不良行为都与公务员的行为失范或行为不轨有关。如果公务员行为规范体系能植入公务员制度和对公务员的日常管理之中，必然对公务员的行为具有规范作用，必然对公务员综合素质的提升起积极作用。因此，无论从现实作用或长远意义上看，公务员行为规范对提高公务员的个体素质和整体素质，对加强公务员队伍建设都是必不可少的。

五、规范公务员行为是行政制度建设的需要

历史与现实证明，一个国家要立于不败之地，很大程度上取决于公共领域人力资源开发的深度和广度，取决于能否拥有一支高素质、专业化、认真负责、训练有素、善于行政、精于管理、行为规范的公务员队伍。为此，无论是发达国家还是发展中国家，在致力于公共行政领域改革的同时，都十分重视行政制度（包括行政法制）建设，而且特别重视公务员行为规范建设。

首先，制度是组织运行的关键要素。行政制度是由行政组织体制、行政运行机制、行政管理方式、行政运作模式等相关要素组成的体系，公务员则是这个体系运行的关键要素。因此，对公务员管理的制度建设，包括公务员行为规范建设，也就成为行政制度建设的重要内容。建立公务员的管理制度，一方面是要实现对公务员的科学管理、依法管理和依法监督；另一方面，是要用制度去约束和规范公务员的履职行为，确保公务员的公务活动与行为符合行政组织的目标和要求。公务员行为规范既是公务员管理制度建设的重要组成部分，又是行政制度建设不可缺少的重要内容。

其次，公务员的履职行为与政府行为、行政制度、运作机制、领导行为等因素是互相影响，互相作用，双向互动的。一方面，公务员行为的规范程度，很大程度上取决于行政制度、管理体制、运行机制、领导活动方式及其行为的规范化程度，这种程度越高对公务员个体行为规范的影响就越大，作用也就越大。另一方面，公务员行为规范不仅对公务员个体行为有约束、规范作用，而且对行政制度建设，对行政职能的法制化，对行政管理模式和运行机制的科学化，对政府行政行为的规范化，对领导活动方式及其行为的规范化，具有促进作用。

再次，公务员行为规范的基本功能是引导和约束公务员的行为，这种基本功能必须建立在制度基础之上。因为，制度是规则的载体，是带有根本性的，具有全局性、长期性、稳定性、连续性和可靠性的规则。用制度约束和规范，不仅可以消解、克服公务员人性上存在着的某些弱点，行为能力上存在的某些差异以及环境上的影响，还可以使公务员具有长期而稳定的预期，并产生相对理性和稳定的行为。如果缺少制度或制度不确定、不规范，其直接后果会造成公务员在思想上的混乱，情绪上的不稳，心理上的不安，行为上的失措，甚至会发生人格上的扭曲，在这种状况下就很难保证公务员行为的规范。当然，公务员个体的觉悟、道德等素质也很重要，而且可以局部地弥补制度上的某些缺失。但相比较而言，制度更为重要。因为公务员个体的觉悟、道德等素质再好，也很难从根本上抵制或抗拒来自于制度上的弊端。事实上，如果缺少制度上的保障作用，不仅行政组织的理念、目标、原则、职能难以落实，而且公务员所具有的良好觉悟、品德等素质因素也难以持久。在这种状况下，公务员的个人好恶、情绪和主观随意性，以及不良行为及行为倾向，就会影响公务活动与履职行为。一旦公务员的个人好

恶、情绪和主观随意性，以及不良行为及行为倾向在公共行政活动中起主导作用时，必然会出现问题，产生危害。而且职务越高、权力越大，情况会越严重，危害也就会越大。因此，必须有一个好的制度做基础，公务员行为规范才能真正发挥其应有的功能。

第二章 公务员的政治行为规范

公务员的职业性质、工作特点、社会责任及其行为后果和影响不同于一般社会职业，公务员的某些政治行为或政治活动，会影响正常的社会经济生活，会影响行政组织的正常运行，严重的甚至会妨碍社会安定和政治稳定。因此，对公务员的政治行为进行规范是非常必要的。

第一节 公务员的政治行为规范概述

一、政治行为规范的涵义与特性

公务员的政治行为主要指公务员任职期间，在涉及政治问题和政治活动中的表现。例如，政治立场、政治方向、政治观点、政治信仰、政治道德，以及对某一政治问题或某一政治事件的态度和所采取的言行。

公务员的政治行为规范是国家和政府对公务员的政治活动提出的，且要求公务员必须遵循或遵守的行为准则。政治行为规范是官方倡导的价值观念及其政治目标、政治主张和政治意志的反映。政治行为规范通常反映在政治原则、政治纪律、组织纪律和相关的法律、法规之中。政治行为规范具有严肃性和强制性，违者要承担相应的政治责任。同时也应指出，政府作为国家行政机关，在治理国家和管理社会公共事务的过程中，更多的是担任着公共组织的角色并发挥作用。因而，不能把政府机关仅仅看作是政治组织。为此，对政府机关的公务员而言，应当有与其职业性质、工作特点、社会责任相对应的政治行为规范。有了针对性的政治行为规范，才有可能发挥政治行为规范的预期功效。

二、政治行为规范的意义与作用

任何国家和政府都要以一定的政治规范来反映其价值观念、政治理念和现实要求，用政治规范维护其政治利益，支撑其生存与发展。政治行为规范是保障公务员在政治上与国家和行政组织保持一致的重要措施。政治行为规范可以使公务员的政治行为按某种既定的原则和秩序运行和发展，以维护政治格局的稳定，确保国家和社会生活的正常化。政治行为规范与其他的行为规范不同，它不仅强力地约束着公务员的政治活动与行为，而且在公务员的行为规范体系中起着统御作用。

（一）政治行为规范是政府履行和实现政治职能的保证

政治职能是政府的重要职能之一。要履行和实现政府的政治职能，不仅要有政治目标和组织上的统一，而且还要有行动上的一致。政治行为规范不允许公务员在政府组织内形成各行其是的派别组织和小集团，不允许公务员参加非法组织或搞非法的政治交易。一切危害行政组织目标，破坏政令统一，有碍从事公务的行为，都是政治行为规范所不允许的。可见，政治行为规范是实现公务员的政治言行与政府保持一致的基本保障，是维护政府组织尊严和权威，增强凝聚力不可缺少的，也是政府履行和实现政治职能的保证。

（二）政治行为规范是对公务员政治上的基本要求

政治行为规范的内容涉及公务员政治活动和政治生活的各个方面，它指明了公务员在政治活动中应持什么立场、观点、态度，应如何把握自己的政治言行，

以及对违反规范的公务员应该如何处理等。公务员的政治活动和行为必须符合官方规定的或确认的政治行为规范，不允许超越政治行为规范随意非议国家、政府或发表政治见解，其目的是确保公务员的政治言行与国家和政府的政治意志、主张及其方针、路线、政策相一致。如果没有政治行为规范的约束，公务员就会以个人的意图和主张行事，在政治上就不可能有统一的意志、目标和行动，国家和政府的政治意志和主张就难以体现，政治目标就难以实现，公务员也就失去了正确履行职责的基础。

（三）政治行为规范是考核公务员的重要内容

国家和政府为了实现其政治主张、政治意志和政治目标，不仅对公务员的政治活动与政治行为进行规范，而且要对公务员的政治行为进行考核。政治行为规范是考核公务员的重要内容和依据，通过考核，检查、评价公务员执行政治行为规范的情况，了解公务员的政治立场、政治观点、政治行为和思想品质状况，进而对公务员的政治素质进行相应的调节与调控。

（四）政治行为规范对公务员的履职行为有指导和约束作用

国家各项事业的发展，政府各项行政活动的开展，都离不开民众的支持，国家和政府的政治主张、政治意图和政治目标，从本质上讲，也是国家、社会和民众根本利益的反映。但在某些时期，某些公共政策的制定与执行，可能不得不触及或影响一些人的利益，例如，城市的管理、改造与建设，社会资源的使用、分配与再分配，公共事业的发展，等等，都会引发一些矛盾。政府及其公务员对某些具体问题的处理，某些突发事件的处置，或因行政权力不适当使用，或因某些工作上的疏忽与失误，等等，也有可能引发或激化政府与公众之间的矛盾或紧张关系。社会学研究认为，一个社会如果缺少疏导、化解矛盾的正当机制，民意缺乏理性表达的方式和制度安排，民众的维护诉求缺少正当渠道，那么一些零星的、孤立的社会矛盾与冲突累积、聚合到一定程度时，就会通过某种事件或某种不满情绪而传递、扩散，一旦形成共振效应，就会以突发方式爆发，引发混乱、对抗，甚至失控局面，导致正常的社会、经济、政治秩序受到极大的破坏。因此，从根本上讲，政治行为规范要求公务员，在开展社会管理和公共服务的过程中，在日常业务活动中，在制定、推行和执行公共政策，在维护、促进和创造公共利益的同时，要了解社情，倾听民声，认真对待和回应民意诉求；要协调和处理好各种利益关系，化解各种矛盾；对积怨要疏导而不是堵塞，对矛盾要缓和而不是扩展，对冲突要化解而不是激化，对利益关系要平衡而不是偏颇；要避免个别问题演变为群体问题，特殊问题演变成普遍问题，防止激化矛盾，恶化政民关系，避免引发社会事件或政治问题。可见，政治行为规范不仅有指导和约束作用，而且也是密切政民关系，维护、促进和创造公共利益的重要条件。

第二节 公务员的政治行为基本规范

我国公务员的政治行为基本规范是：政治坚定，作风正派；忠于国家，维护政府；遵守法纪，执行政策；服从组织，服从领导。

一、政治坚定，作风正派

政治坚定有三点要义：首先，公务员要自觉遵守政治纪律，在重大政治原则问题上要分清是非，把握方向，坚持原则，不随波逐流。其次，政治坚定的关键是要把握正确的政治方向，核心是要拥护、维护中国共产党领导制定的国家基本政治制度，贯彻、执行党制定的治国理政的路线、方针、政策。中国共产党是我国的执政党，中国共产党坚持解放思想，实事求是，与时俱进的精神，提出了不

同时期下适合中国国情的政治主张、路线、方针和政策，使国家在自立、自强中不断发展、进步。中国共产党的宗旨是“为人民服务”，“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”是这一宗旨在新时期的具体体现。公务员必须拥护、服从中国共产党的领导，在这个问题上，每一个公务员必须头脑清醒，立场坚定，态度鲜明。再次，坚定是建立在坚信基础之上的。为此，公务员必须加强政治理论学习，不断提高政治理论修养和政治理论水平。理论上的成熟是政治上成熟的基础，理论素养是政治素质的灵魂，政治上的清醒和坚定源于理论上的成熟和坚定。公务员的政治理论修养和政治理论水平，影响或决定着公务员的政治观点和政治态度，影响或决定着公务员的政治识别力和政治判断力，影响或决定着公务析问题、解决问题的广度、深度与力度。而政治理论修养和政治理论水平的高低，依赖于政治理论的学习、研究和领悟。政治理论基础扎实了，再加上历史、社会等各方面的知识丰富了，才有可能敏锐地识别各种社会现象及其发展变化趋势与规律；才有可能正确地认识和把握各种复杂的矛盾和问题，才有可能在复杂的局势中排除各种干扰和诱惑，才有可能比较准确地把握住正确的政治方向和原则。

作风正派有五点要义：首先，公务员要讲政治。在涉及政治问题或参与政治活动时，公务员的言行要与官方保持一致，要维护组织的权威，保证政令畅通。公务员不得在公开场合对国家内政、外交及政治敏感问题乱发议论或见解，不得非议国政、国策，不得编造、传播政治谣言，不得散布对国家和政府不满情绪的言论。公务员不能参与、参加、支持邪教组织、恐怖主义组织及带有黑社会性质的非法组织及其活动。凡涉及政治问题以及可能引发政治问题或社会问题的事项，公务员都要讲政治，要经得起考验，要敢于抵制并和各种错误言行及违法违纪的现象作斗争。其次，公务员不得违反政治原则和政治纪律，在政治上搞个人或小团体帮派，搞政治投机、政治依附、政治同盟和政治交易。再次，公务员要克服和反对自由主义，宗派主义，本位主义，形式主义、教条主义、官僚主义和地方（部门）保护主义，不能以任何借口、任何方式随意改变或歪曲政策精神，或断章取义，搞实用主义。第四，凡涉及重大决策或对重要事项的处理，以及公共管理与公共服务事项，公务员要认真负责地按规定和程序办事，不能违反法律、法规和政策规定，搞个人或少数人专断或借机谋取私利，更不能弄虚作假，欺上瞒下，徇私舞弊。公务员在工作上或个人生活中的重大问题和重要情况，也要按规定及时请示、报告，不得口是心非，阳奉阴违，说一套，做一套，当面一套，背后一套。第五，公务员不能参与任何形式的赌博活动，也不能为他人提供赌场、赌具、赌资；不得嫖娼、卖淫或参与嫖娼、卖淫等色情活动；不得吸毒、贩毒或为他人提供毒品和吸毒场所或工具。公务员不得搞算命、驱鬼、引神等迷信活动。

二、忠于国家，维护政府

首先，公务员要模范地维护和遵守宪法。宪法是治理国家和社会的总章程，是规定我国社会制度和国家制度的根本大法，它确定了我国的国体和政体及其基本制度，确定了公民的基本权利与义务，规定了国家机构的权力与责任，是所有法律、法规的基础，在国家政治、经济和社会生活等各方面具有极其重要的作用。保证宪法的实施，是维护国家统一，民族团结，社会稳定，经济发展的重要保证，是实现法治的基础，也是行政机关及其公务员的基本责任。公务员不仅要在自己的从政活动中，负起维护宪法的尊严、权威和保证宪法实施的职责，而且要在履行职责，从事公务的活动中，模范地维护宪法，遵守宪法，按宪法规定的权限、程序办事，绝不能做出与宪法相抵触或相冲突的事。公务员必须以宪法为自己的基本活动准则，其政治活动必须符合宪法的要求，不得有任何违宪行为。

其次，公务员要维护国家的利益。国家利益主要指国家的主权、统一、安全、尊严和荣誉。维护国家利益是国家意识和爱国主义的具体体现。国家意识是对国家的认同感，对国家的主权和安全的责任感，对国家的繁荣和发展的使命感的综合反映。爱国主义则是中华民族在艰难环境中生存、繁衍和发展的精神支柱，是各民族实现交流、互信的基础，也是维护民族团结的共同认。自信而理性的国家意识和爱国主义，有助于增强国家的凝聚力和竞争力，提升民族精神，也是国家走向现代化和中华民族复兴的必然选择。公务员是国家公职人员，维护国家利益，热爱祖国，报效祖国，为国效力是理所当然之事。因此，公务员不能做有损国家利益的事，不能散布有损国家声誉的言论，不能组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动，不能在公众场所不负责任地妄议国政或非议国策；公务员 要做维护国家统一和民族的团结、和谐的模范，要尊重少数民族的文化、风俗与习惯，不能歧视和压迫少数民族；公务员在对外交往中不得损害国家荣誉和利益；公务员要保守国家秘密，不得泄露或出卖国家机密，要与危害国家利益的言行作斗争。

再次，公务员要维护政府。政府是国家重要的组织形式，是国家的具体代表。对于在政府机关任职和服务的公务员而言，维护政府是一项基本要求。维护政府主要是维护政府的声誉、形象和权威，确保政令畅通。这就要求公务员在履行公职、从事公务时，要努力促进和维护政府形象的完美，提高政府的威信。因此，行政机关的公务员要做到：不发表有损于政府的言论，不做有损于政府声誉和形象的事，不以不适当的方式发泄和扩散对政府的不满情绪，不在公众场合发表有可能招致公众对政府非难的言论；不参加或策划、组织、唆使、煽动、支持有损于政府、有损于公共秩序、公共利益的集会、游行、示威、演说、罢工、怠 工、罢课、罢市等活动；不组织或参加以反政府为目的或背景的募捐、宣传、演讲等活动；不利用职务与工作之便签发与政府意图不一致的文件或下达违背政府意图的指示和命令；要与一切反政府的非法活动与行为进行斗争。

三、遵守法纪，执行政策

遵守法纪，执行政策，是公务员政治行为规范中最基本的一项内容，也是对公务员政治活动的基本要求。遵守法纪，执行政策，既是公务员的工作责任，又是公务员的政治责任和职业责任。公务员遵守法纪，执行政策，有利于维护法纪和政策的尊严与严肃性、权威性，有助于形成稳定、良好的秩序，有助于民主与法治建设，有助于政治文明、精神文明和物质文明建设，有助于政治稳定，社会安定，有助于促进社会发展进步。遵守法纪是对公务员的基本要求。从政治层面看，“法”体现了一定的政治理念、政治主张、政治意志和政治目标。纪（律）则是组织为其成员制定的活动规则或行为标准。对公务员而言，遵守法纪有三点基本要求：

一是要确立法治意识。公务员确立法治意识尤为重要，因为公务员是行政活动及其相关行为的具体实施者，是法的直接执行者和具体操作者。公务员的法治意识及其依法行政的水平与能力，直接影响法的执行效果，直接关系到国家和社会的法制水平和法治程度。因此，培养、确立和增强公务员的法治意识是至关重要的。这就要求公务员要认真学习法学理论，深入理解法的本质、作用；了解政府的组织形式，职能内容，职权划分；熟悉从事公务活动应当遵守的基本程序与规则，以及实施职务行为应承担的责任；熟悉公务员的义务与权利及相关规范；培养运用法和遵守法的意识和习惯，自觉依法办事，依法管理。特别是担任领导职务的公务员，更应该确立法治意识，牢固树立人民当家做主和以人为本的观念，

公民的权利和义务统一的观念，法律面前人人平等的观念，依法行政和依法办事的观念，进而提高遵守法纪，执行法律、法规、政策的自觉性，提高依法决策，依法用权，依法管理，依法办事的能力和水平。

二是要守法。法是一个国家根本制度的重要组成部分，是社会活动和政府开展行政活动的基础，也是制约和规范公务员政治活动的依据。遵守法律、法规，是公务员按国家意志和人民意愿办事的体现，也是贯彻执行党和国家路线、方针、政策的具体体现。公务员在行政管理活动中，必须遵守法律、法规，严格依法办事，不得有违法行为。

三是要遵守政纪，执行政令。遵守政纪、执行政令、确保政令畅通，这不仅是国家公务员的工作纪律、组织纪律，也是政治纪律。公务员要自觉遵守政纪，遵从政令，按政纪、政令行事，受政纪、政令制约，做到令行禁止；公务员不得玩忽职守、贻误工作，不得有任何不接受、不服从、不执行政纪、政令的行为。否则，就要被问责，就要承担相应的责任并受到相应的惩处。执行政策是公务员的基本职责。从政治层面看，政策是指在一定时期内，为实现一定的目标而制定的活动指南或行动方略。可以说，政策是基本政治理念、理论和政治路线、方针的具体化，是理论与实践相结合的产物，也是为政治路线、方针服务的重要手段。在政府行政过程中，离不开制度、法律与政策，而制度、法律与政策又是相互依存的，制度需要法律的支撑和维持，也需要政策的支持和维护。推行或实施某种政策，是政府开展公共行政活动所不可缺少的。

执行政策对公务员有三点基本要求。一是要有政策观念。衡量一个公务员的政策观念强不强，政策水平高不高，主要是看其对政策理解得透彻不透彻，掌握得全面不全面，界限把握得准确不准确，执行落实得认真不认真、走样不走样。在执行政策过程中，公务员要正确处理全局与局部的关系，坚持服从大局，服务大局，在大局中思考和权衡，在大局下行动，不做干扰大局，妨碍大局或给大局添乱的事。当局部政策和全局政策不完全一致时，当地方政策和中央政策不完全一致时，要确保全局和中央政策的贯彻执行。若对政策有不同意见或建议，在贯彻执行的同时，可以通过正常渠道反映或申述，但不允许以任何借口对政策 采取阳奉阴违的态度。

二是要准确把握政策。公务员在执行与制定政策前，要准确领会和掌握政策的精神实质，要把握政策界限，搞清哪些能干，哪些不能干，哪些必须干，自觉维护政策的严肃性，要善于用政策推动工作，解决问题。不能一知半解，把自己的错误理解或意思说成是政策，不能随意更改或歪曲政策精神实质，更不能违反政策或违背政策搞土政策。要在准确理解政策的基础上，去把握政策和正确制定与执行政策。公务员在制定或执行政策时，不能忽视民意，不能忽视与民众的沟通，不能时时带有一种理所当然的态度和理念去制定与执行政策。否则，就做不好所希望做的，也不可能达到预期的目的。

三是要认真落实政策。公务员在执行、落实政策过程中，要充分体现政策的实质。在执行、落实政策时，要把对国家负责同对人民负责结合起来，对上负责同对下负责结合起来；把政策的原则要求同自己的业务实际结合起来，要力求正确、准确，融会贯通，忠实地、创造性的执行和落实政策。在自己的职权范围内，严格按照政策办事。不能随心所欲地片面理解政策，或孤立静止地对待政策，不能搞各取所需，为己所有，不允许超出自己的职权范围，滥用或违反政策。在制定和执行政策时，要力戒随意性，因为随意性会影响政策的信度和效度。为了使政策更完善和更符合实际，公务员不仅仅要执行、落实政策，而且要积极地通过

合法渠道去反映实际情况，使政策更科学、合理，更符合实际，这是负责任的表现，也是确保政令畅通的必要条件。需要指出的是，随着我国政治、经济和社会的进步，以及法制的完备和法治的发展，主要依靠行政手段和政策文件进行公共行政管理的传统模式将被依法行政所替代。从社会内涵上看，法治是与人治相对的一种治国方略或治理社会的一种方式，是一种依法办事的原则，是构建良秩序的基础。当然，我们强调法治并不是要完全否定政策的作用。事实上，在任何一种社会制度中，法律和政策都是不可缺少的。只是法律与政策的地位不一样，导致的治理模式也就会不同。一般地说，若以政策为主，法律为辅，就是政策治理，若以法律为主，以政策为辅，就是法律治理。相对而言，政策治理的优势是效率较高，比较灵活，可以随着情况的变化随时对政策作出调整，甚至可以突破法律的约束去达到目的。其缺点也是显而易见的，例如，法制薄弱，制度化、规范化程度低，政策的制定与执行容易受人的主观随意性的影响；政策的“度”难以把握，如果政策的弹性过小，则难以适应实际，易受下级的篡改、抵制；如果弹性过大，则执行过程中的自由载量权必然过大，如果政策过于灵活，必然导致政策调整、变化过快，会使政策失去严肃性，权威性，使人对政策失去信心。这些缺陷不仅会抵消政策治理的优势，还可能导致政策与法律的双重失效。而且，政策治理往往缺少必要的纠错机制，一旦发生失误，其效率较高的优势反而会造成严重后果。事实上，政策治理很难实现规范化、制度化、法制化，也不适应现代社会的要求。现代社会如果没有健全的法制，就不可能有法治，在此情况下，公民的权利就没有保障，社会公平、和谐、安定就缺少基础。可见，法制是法治的前提与基础，法治是法制的本质与目标。从本质上讲，人治是出于己——管治者自身，法治是出于理——社会公理。因此，依法治国理政，依法进行社会管理和公共服务，是现代社会、现代国家和现代政府的理性选择。

四、服从组织，服从领导

国家行政机关是一个正式的组织系统，在这个系统内部，存在着明确的职责分工与层级关系，有着严密的运行规则和严格的组织纪律。服从组织，服从领导，是公务员能把握自己角色定位的体现，是正确处理个人与组织、个人与领导关系的基础，也是公务员政治素质高、组织纪律性强的表现。服从组织，服从领导具体体现在“下级服从上级，个人服从组织”二个方面。首先是“下级服从上级”。公务员法明确规定，公务员必须“服从和执行上级依法作出的决定和命令”，这是法律对各级、各类公务员提出的要求。“下级服从上级”既是指下级行政组织要服从上级行政组织，又是指各级、各类公务员要服从各自的领导者。具体含义可从三个层面理解：一是下级政府的行政首长要服从上级依法作出的决议、命令、指示及授权的工作任务，并负责任地领导、指挥所辖机构和所属公务员认真执行上级的指示、命令和决议，完成上级的授权工作。不允许对上级采取实用主义态度，或搞本位主义、山头主义。如果上级的指示不适合当时、当地情况，则应负责任地提出意见，报请同意后，再加以适当调整或变通执行。二是政府部门的行政首长要服从政府依法作出的决议、指示及下达的任务，并负责任地领导本部门的公务员执行政府的决议、指示，完成政府下达的任务。如在执行过程中，由于主客观情况的变化，不能完全执行政府决议和指示，必须经批准后方可按要求适当改变或变通执行；如果遇到特殊的紧急情况来不及请示，需要做出特殊处理或紧急处置时，可以在变通行动的同时报告上级，请求批准。三是公务员要服从和执行上级行政首长依法作出的决定和命令。行政首长是一级组织的代表，对其所属公务员有直接领导权——指挥权、调配权、奖惩权、监控权，等等。公务员要

服从和接受其行政首长的领导，要按行政首长的指示和要求工作。如果直接行政首长的正、副职所下达的指示、意见不一致时，一般应以正职的意见为主。如果遇到本级机关的上级机关的行政首长的越级指挥或命令时，应及时向本级行政首长汇报、请示；如果时间紧急或情况特殊，可直接接受更上级行政首长的越级指挥或命令。但同时或事后要向自己的直接行政首长汇报，也可请求更上级行政首长与自己的直接行政首长进行沟通。需要指出的是，“下级服从上级”是公共行政组织保持统一、保证政令畅通和组织效能的必备条件，是公务员必须遵守的纪律。在现代公共行政活动中，在强调“下级服从上级”的同时，绝不能把下级服从上级，特别是公务员服从行政首长，理解为仅仅是对领导者个人的服从或依附，更不能理解为盲从唯上。这种服从应当是对制度的遵从和维护，是对规则的认同和遵守，是对组织的尊重和服从，也是一种非人格化的组织程序。其次是“个人服从组织”。个人服从组织一是指公务员要服从他所任职的某一级行政组织。任何一个公务员不论其职务多大，所处的层次多高，都应把自己置于行政组织系统之中；凡涉及担任公职、行使职权，履行职责、从事公务等事项，任何一个公务员都要服从组织决定，接受组织领导，遵守组织纪律，接受组织的约束和监管。不允许公务员有不服从组织，或脱离、超越组织的随意行动。二是指任何一级行政组织中的公务员均不得随意超越自己的职权范围，干预其他行政组织中公务员的行政职权。除紧急公务外，上级行政组织中的公务员不得越级向下级行政组织中的公务员直接下达行政命令和指示；下级行政组织中的公务员不得处理属于上级行政组织中的公务员职权范围内的公务；任何公务员不得违反正常的公务规程，向所属的或非隶属关系的单位或个人下命令，发指示或法外施权。三是指公务员在工作时间内，未经允许不得擅离职守，不假而出；公务员因私事或其他特殊事由需要离开工作岗位时，应事先请假，经批准方可离开，而且日常公务必须有人代理，并向代职的公务员交待清有关事项；公务员在处理突发事件、危机和办理紧急公务时，不得请假。必须指出，所有的国家行政机关及其所属公务员，不论其所处层次的高低，不论其行政工作如何特殊，都要服从和接受中央政府的领导。在通常情况下，公务员主要是通过自己直接供职的政府或政府所辖的行政部门服从中央政府，接受其指示和决议。但在非常时期或重大问题上，中央政府也可以直接发出政令，要求全体公务员服从或执行。此时公务员要直接服从中央政府，直接服从组织，按照中央政府的指示、决议和命令办事。这既是服从领导”和“下级服从上级，个人服从组织”的题中之意，也是我国的行政体制和行政制度所决定的，既是形成统一、完整、政令畅通的行政系统的必备条件，又是保证行政系统和全体公务员在政治上、组织上和行动上与中央政府保持一致所必须的。

总之，政治行为规范既是从政治上对公务员提出的基本要求，也是行政纪律的重要内容，既是公务员保持正确的政治方向和政治立场的重要保障，也是行政组织在政治上保持目标一致、整体统一和增强内聚力所不可缺少的。

第三章 公务员的廉政行为规范

公务员在担任公职期间，依法开展的公务活动和履行职务的行为，实际上是代表着国家、政府或某一政府部门。在实施社会管理与公共服务的过程中，公务员具体掌握和行使公共权力，管理和配置公共资源，制定和执行公共政策，提供公共产品和公共服务。依法履行职责和从事公务，维护、促进国家利益和社会的公共利益是公务员最基本的职责。与公务员的这种职业和职责相对应，对公务员

履行职责和运作职权的行为进行规范，实施有效的制约和监督，是提高公务员廉政素质，培养公务员廉政品质，促进政府机关廉政建设所不可缺少的。

第一节 公务员的廉政行为规范概述

一、廉政行为规范的涵义与特性

公务员廉政行为规范是关于公务员廉洁从政的各种法律、法规、制度、命令、政策、纪律的总和。公务员廉政行为规范是公务员在任职期间必须遵循或遵守的廉洁从政的基本原则和行为准则。公务员廉洁从政的核心要求，是不利用职权和职务或公务之便谋求不正当的私利。这是国家行政机关的职能和本质所决定的，也是公务员的职业性质、工作特点和社会责任所决定的。甚至可以说，廉洁从政是公务员的立足之道，立业之基，立身之本。

公务员是受社会和民众的委托，受组织的委派，负责掌握和行使公共权力，负责管理和配置公共资源的公职人员。从法理上讲，公共权力来自于社会，但却凌驾于社会之上，公共资源属于社会全体成员，但却不属于任何社会成员。事实上，由于社会成员的松散性及其利益上的差异性，决定了公共权力与公共资源不可避免地要由具体的机构和人员去行使、管理、配置，这就导致了公共权力和公共资源的虚置，并出现了形式上的公共性和实质上的个人性之间的矛盾现象。在这种状况下，公务员因拥有特殊的职业地位、身份和职权，就会自然而然地处于强势地位，社会民众反而会处于弱势地位。理论与实践也表明，处于强势地位的 公务员，如果缺少有效的约束和监督，就有可能会随心所欲，而且在自利性的驱动下，也有可能会利用公权以自肥，从而导致公共权力和公共资源背离其本来的宗旨而出现腐败。腐败与廉洁相对立。腐败的原意是指为谋取私利而违反公认的做事原则、行为准则和道德规范的现象。公务员的腐败通常表现为政治腐败、经济腐败和生活腐败三种形式。公务员的任何腐败行为都是一种以公权为基础，以公共利益或公众利益为代价的不法交易行为，其本质是公共权力或公共资源的私有化，其核心是以职权或职业便利谋取私利。这种以公共权力和公共资源私有化为特征的腐败，如果不能得到有效遏制，就会对民众、对社会、对国家产生明显的严重危害和潜在的巨大负面影响。因此，建立、健全惩治和预防公务员腐败的制度体系显得尤为重要和紧迫。

公务员的腐败说到底就是国家公职人员出于私人目的而滥用公共权力，侵占、浪费公共资源的表现。其本质是公职人员侵害、分割国家、社会和公民的利益。其结果是扰乱经济秩序，制约经济发展，破坏社会公平与正义，危害社会正常生活，阻碍社会进步，侵蚀社会公认的价值标准和道德准则，扭曲人们的心态和人际关系，腐蚀人们的良知，败坏社会风气，助长犯罪，破坏民主与法治，引发人民不满，激化社会矛盾，恶化政民关系，瓦解社会的凝聚力。公务员的腐败必然导致效率低下、办事不公、政策失效、规范废弛、约束疲软、有令不行、有禁不止，剥蚀政府功能，加大行政成本，增加行政阻力与压力，影响行政效能，损害政府形象、声誉和权威，削弱民众对社会发展的参与、支持度，增添不确定性社会风险，影响政治稳定和社会安定，严重的还可能引发社会动荡与混乱，致使正常的经济、社会发展进程停滞、中断或倒退，甚至导致政府瘫痪，政权更迭或国家解体。事实上，只要有社会就会有公共管理，就会有公共权力，就会有公职人员，也就会产生腐败现象，也就必然有反腐倡廉问题。当今世界，在公职人员中反腐倡廉已不是某个国家所特有的，而是世界各国普遍重视的问题。反腐倡廉已成为国际共识，无论各国的社会制度和意识形态有多大差异，但对公职人员

的廉政要求是基本相同的。2003年10月，第58届联合国大会通过的《联合国反腐败公约》有关条款明确指出，“腐败是经济运行不畅的一个主要因素，是消除贫困，实现发展的巨大障碍”。“凡与国家公职人员手中权力有关并由此带来个人法定以外利益的，均属腐败”。2004年9月在中国北京召开的第十七届国际刑法学大会上，对公职人员的腐败进一步达成国际公识，并将腐败明确定义为：“任何公职人员在任何时候，以实际的或者潜在的行使或不行使公职人员的职责为交换条件，为自己、他人或者任何机构索要或接受不论何种性质的不正当利益”。这些理念的表述与相应机制的建立，对指导国际反腐败斗争，增进反腐败的国际合作，加强和协调各国反腐败行动，提高反腐败成效，具有重要意义。

我国于2005年10月正式成为《联合国反腐败公约》的缔约国，这对我国加快建立健全惩治和预防腐败体系，有重要促进作用；对我国相关部门的业务工作和财税体制、金融体制、司法体制改革也将产生推动作用；对促进我国经济健康发展，降低金融风险，维护社会公平、正义具有积极作用；也为我国开展反腐败的国际合作提供了依据和国际法基础。

廉政行为规范有以下特性：

客观性。公职人员的廉政建设既是一个现实问题，也是一个历史问题。由于公共权力容易伴生着腐败，所以任何历史时期，任何国家和地区的公职人员都存在廉政问题。因此，对公职人员进行廉政行为规范是任何国家、社会所不可缺少的。严肃性。廉政问题涉及经济、政治、行政、社会和道德等诸领域。公务员的廉政行为规范内容丰富，要求具体，这些内容有的是以法律形式出现，有的是以条规章制度形式出现，有的是以纪律、规定等形式出现。这些法律、条规、纪律、制度、要求，具有不同程度的法律效力、行政效力和组织效力。如果违反了就 要被追究责任，并受到相应的惩处。

约束性。公务员要履行职责，从事公务活动，就必然要拥有一定的公共权力，而公共权力又常常会伴生腐败。廉政行为规范正是针对公务员的职业性质、工作特点和公共权力的特性而提出的。从本质上讲，廉政行为规范就是要制约公务员所拥有的公共权力，就是要将公务员的职权约束在依法履行职责，开展公务活动的范围和限度之内。

基础性。廉政行为规范对公务员的行为具有引导和约束作用，并贯穿、渗透到公务员职业活动的全过程。廉政行为规范的这种基础性功能，充分体现在公务员的职业活动与履职行为之中，例如，公务员的政治活动、业务活动、社交活动、外事活动等都必须遵守廉政行为规范。公务员廉政行为规范是有效遏制公务员队伍中的消极腐败现象，预防职务犯罪的基本条件，也是加强政府机关作风建设的基本措施。

二、廉政行为规范的意义与作用

公务员是公职人员，其履行职责，从事公务的行为与国家利益、社会公共利益，以及公众的利益密切相关。众所周知，维护、促进和创造公共利益是公共行政组织的出发点和落脚点。或者说，政府机关因社会需要而存在，公务员是为公共利益而工作。但也应当承认，政府部门及其工作人员也都有自身权益，也有维护自身权益的需要。关键问题是要对政府部门及其工作人员的权益，以及其维护权益的行为加以界定并给予足够的制约，使其以不损害公众和公共利益为前提。公务员廉政行为规范的目的，就是要让公务员在面临“权与利”、“得与失”、“公与私”、“廉与贪”、“法与情”等现实问题时，知道该做什么，不该做什么，不得做什么，防止公务员利用职权和职务之便谋取不当或不法利益，防止公务员因自

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