乡村债务危机的预警机制研究

乡村债务危机的预警机制研究

陈文胜

（湖南省社科院新农村建设研究中心 湖南长沙 410003）

《阴山学刊》2008年2月

摘要：乡村债务危机并非在一朝一夕内就会爆发，有一个较长的潜伏时期，而危机的防范和化解能力主要取决于是否具有一个科学的预警机制。乡村债务危机预警机制的管理目标是根据乡村债务现状，构建危机预警机制和危机防范化解机制，实现乡村债务危机管理的规范化、系统化和科学化。建立乡村债务的预警机制主要可以分为宏观、中观和微观三个不同层次的预警系统，构成网络体系、协调动作，垂直型监测的危机监测预警。 关键词：乡村债务； 预警机制； 危机研究

所谓乡村债务危机的预警机制，就是通过对乡村债务的变化情况进行连续有效的监测，来防范乡村债务状况的恶化给社会公共安全带来的危机。预警机制是考虑到资料的不完全性和危害的不确定性之后，在有必要采取措施的地方进行危害警告的方法，将突发事件的危害降低到最小。作为诊断乡村债务危机的一种工具，乡村债务预警的灵敏度越高就能越早地发现问题，使各级政府提前采取应对措施，规避乡村债务危机而引发的潜在风险。根据当前乡村债务的现实状况，借鉴国内外财政预警机制的先进经验与做法，乡村债务预警机制的构建，应以具有理论上的科学性和现实的可操作性为基本要求，以良好的乡村债务数据监控为前提基础，以完善的制度体系和严密的制约机制为基本框架，以严格的风险监控和高效的事后核查为重要手段，以统一的指挥系统和高效的组织机构为根本保障。

一、乡村债务预警机制的现实意义。

目前我国乡村债务的风险问题正逐步凸现并引起社会各界的广泛关注，乡村债务的危机防范和化解措施正在成为理论界和实际操作部门的研究热点。乡村债务的

风险问题直接关系到社会稳定和国家的长治久安，危机风险越大，说明社会公共危机和国家机器正常运转遭受损害的可能性就越大，因此，乡村债务危机不只是财政危机和基层政权危机，还是社会危机和政治危机。建立一套科学的、操作性强的乡村债务预警机制，有效防范和化解乡村债务危机便具有了直接而现实的意义。

乡村债务危机并非在一朝一夕内就会爆发，有一个较长的潜伏时期，而危机的防范和化解能力主要取决于是否具有一个科学的预警机制。如果说乡村债务危机犹如火灾，乡村债务犹如火灾隐患，那么，乡村债务预警机制就是消防设备。因此，建立乡村债务危机预警机制，科学、定量、实时地诊断与监测乡村债务的总体态势，预测乡村债务的动态变化趋势、预警乡村债务危机的监界突破、提供危机应急对策在危机的萌芽状态预先发出危机警报，促使各级政府特别是乡村组织及时采取有效对策，对乡村债务的相关因素进行规避和防范，把危机解决在萌芽，化解在基层，变被动为主动，变事后补救为事前防范，以避免潜在的风险演变成现实的危机。不仅可以在危机来到的时候及时处理危机带来的不良后果使损失最小化，而且可以最大限度的避免危机，对于保证社会安全起到未雨绸缪的作用。 当前，对乡村债务的监管主要是静态监管，看得到的无权过问，管得到的看不到，即所谓的“上级监管太远, 同级监管太软, 群众监管太难。”这种日常监管和长远预警的脱节形成了乡村债务监管中的真空地带，是乡村债务危机管理中的软肋。预警机制具有及时性的特点，在信息调查、收集、传输、分析、发布和采取措施等方面，均能及时性进行；能尽早的发现突发危机的发生，为应对措施启动赢得时间。预警机制具有高效性的特点，能多角度、全方位的收集信息，准确的作出预测，避免不必要的应对措施启动。预警机制具有可操作性的特点，能根据现阶段的国情和不同地区的实际情况，建立在相应的人员和物资储备基础上，操作简便，容易实施。预警机制具有拓展性的特点，可以有充分的空间，能根据具体情况不断增减预警的目标事件，具有不断调整和改善的能力。因此，建立乡村

债务预警机制不仅是防范乡村债务危机的有效途径，而且是强化乡村债务管理的重要措施。[1]

二、乡村债务预警机制的管理目标。

乡村债务危机预警机制的管理目标是根据乡村债务现状，构建危机预警机制和危机防范化解机制，实现乡村债务危机管理的规范化、系统化和科学化。具体而言，预警机制的功能目标包括三个：一是预警功能，即通过确定一系列预警指标及判别标准可以实现对乡村债务危机的预警。首先通过主要指标测算出乡村债务的危机程度，其次通过一系列的宏观和微观的参考监控指标体系衡量地区乡村债务的危机状况。二是实时监控功能，即通过对乡村债务的债权人结构、用途结构、地区结构实行实时监控，对负债的变动趋势做出分析评价。三是危机预算功能，即依据每一项负债的参数（金额、期限、利率和偿还方式等）以及违约概率，确定未来偿还债务对财政资金的支出需求，形成一个长期的、滚动的债务预算。 首先，要以债权结构为核心。乡村债务危机是农村的社会、政治、法律等危机在乡村债务上的集中体现。随着民间债务在债权人中的比例不断上升，如果让偿还债务变成遥遥无期，乡村债务危机就会越来越多地转化为社会公共危机，危机的范围也会不断扩大。因此，乡村债务危机预警机制的研究对象要以债权结构为核心。其次，要以债务用途为基础。乡村债务最终表现为具体的用途，这是乡村债务管理的微观基础，也是乡村债务危机管理的最终落脚点。根据债务用途的借款来源、借款投向对债务用途进行分类，分析不同的债务用途对债务资金的要求，确定每一类债务用途的危机程度；依据债务用途的金额、期限、利率等具体属性确定出每一类债务用途的结构状况和偿还方式，作为参考指标确定危机状态。再次，要以网络为依托。现代信息技术的发展为乡村债务的网络化管理提供了可能，也为乡村债务危机以债权为统计基础提供了技术支持。网络技术运用到乡村债务管理领域可以提高乡村债务管理的工作效率，同时网络技术也为乡村债务风险管理落实到项目上提供了技术支持。第四，要以层次分析和趋势分析为主要方法。

层次分析包括指标分层和层级分析，趋势分析主要运用的方法是简单移动加权平均。作为省市两级而言，由于数字的范围和规模比较大，可以出现稳定的统计规律，因此可以采用以加权平均的方式确定未来的各阶段时间内所承担的债务偿还责任。第五，要以流动性和清偿能力为监控对象。流动性是指乡村两级当年的财政收入是否能够满足自身职能支出的要求，在债务上则反映为对到期债务能否及时、足额偿还。清偿能力是指乡村两级在一个相当长的历史时期（如一个五年或十年期间）能否满足自身职能支出的要求，反映在债务上，则主要表现在能否满足债务及时偿还或按计划偿还的支出要求。如果可以及时、足额偿还债务，则认为具有流动性和清偿能力，乡村债务不具有危机性。如果不能，则认为乡村债务具有危机性，需要采取恰当的措施进行防范和化解。[2]

三、乡村债务预警机制的管理原则。

乡村债务预警机制要与传统财政监督、审计方法相结合，与具体财政管理手段相结合，建立健全的债务档案体系，实现债权和债负之间的“双向预警”。预警机制的管理原则主要有：一是实用性的原则。当前乡村债务形成机制复杂，缺乏完整的统计数据，债务状况底数不准确，没有普遍认可的指标及判别依据。在这种条件下，构建乡村债务危机预警机制必须坚持实用性、适用性和可行性原则，这一原则贯穿在界定债务范围、确定指标体系和判别标准的全过程。二是动态性的原则。坚持动态性原则的原因主要有两个方面，其一，乡村债务体现了明显的转轨性和体制性特征。乡村债务的主体部分是我国经济社会转型过程中国家应承担的成本，与此同时，由于乡村行政体制改革滞后，一些新的负债形成机制将会产生，债务形成机制具有动态性；其二，所选择的指标及标准应体现适用性原则，即不是以理论预警值确定的，而是根据当地的乡村债务特征确定的，随着乡村债务的变动，指标及其判断标准应不断做出调整，使之不断趋向理论值。三是实效性和目的性原则。乡村债务预警机制应具有三种职能，首先能够预知乡村债务危机的

发生。当被监管的乡村债务出现危机时，提醒或监督乡村及早采取对策，防范风险。其次是能够预防乡村债务危机发生或进一步扩大。乡村债务危机征兆出现时，预警机制不仅能向乡村发出警告，而且还能及时寻找状况恶化的原因，督促乡村债务有针对性地改进管理，避免状况进一步恶化而引发危机。再次是能够防止危机的再次发生。根据乡村债务的日常动态，及时向决策层面和研究层面反馈信息，为基层提供科学、有效的决策建议和意见，从根本上消除隐患。

四、乡村债务预警机制的系统层次。

建立乡村债务的预警机制主要可以分为宏观、中观和微观三个不同层次的预警系统，构成网络体系、协调动作，垂直型监测的危机监测预警，这种垂直型系统符合我国现行的农村管理体制，操作起来较为方便。在此基础上，分为总体趋势预警、动态预警、职能预警三个层面。

在第一个层次和层面上，首先必须确立权威的预警系统主体，使预警系统由独立的主体来承担，构筑预警系统的第一个层次。乡村债务预警系统的主体应是国家财政部，它拥有对全国财政实施宏观调控的职能、实地督查乡村债务状况的职权、要求各省、市、自治区提供乡村债务资料的权力等。预警系统主体主要负责对全国和重点区域性乡村债务的监测预警，对中观和微观预警系统实行指导和监督，并及时接受来自中观层和微观层监测系统的各种信息，对其进行处理后将防范乡村债务风险的各种决策和措施及时传输出去。也就是说，在总体趋势预警的层面上，由预警系统主体国家财政部对乡村债务的状况全貌进行研判，突出关注偏差和异动信息，省级的审计部门、财政部门、农经部门汇总各类信息，编制乡村债务动态提交国家财政部作为宏观调控的参考。

在第二个层次和层面上，由省级的审计部门、财政部门、农经部门等组成一个省级的中观预警系统，建立与预警系统主体国家财政部相衔接的区域性系统层次。在动态预警的层面上，主要由中观预警系统具体负责本辖区乡村债务监测预警的

领导和管理，接受预警系统主体国家财政部的指导和监督，对辖区内的乡村债务实行监控，以分析预测乡村债务的性质和构成为主，重点关注债务的增减情况和债务的发展趋向，相应作出各种决策和制定措施。

在第三个层次和层面上，由县级的审计部门、财政部门、农经部门等组成微观预警系统层次。在职能预警的层面上，由微观预警系统具体负责本辖区乡村债务的早期预警，以书面报告、定期会议等形式逐级向上传递信息，及时为乡村提供科学的预警信息和咨询服务；主要集中在乡村财务收支预警、支付预警、偿债风险预警以及财务管理预警等方面，并建立警戒线，相应制定行动预案。

五、乡村债务预警机制的基本框架。

随着乡村债务危机程度的不断提高，影响社会稳定的不确定因素相应增多，为及早发现并主动应对和消除可能出现的各种问题，加快建立一套基本框架完善的乡村债务预警机制，不仅非常必要，而且也非常紧迫。

1、预警信息系统。

乡村债务预警机制要解决的核心问题，就是建立反应灵敏、渠道畅通的乡村债务信息网络。一个完整的信息系统是由不同来源的数据整合而形成综合的信息平台，也是对危机进行有效监管的重要前提。一是建立严格、完善的乡村债务上报制度和完善的数据采集体系。制定严格的乡村债务监管数据采集内容与格式、采集方式与方法、采集渠道，以及保证监管数据真实性的措施。乡村组织所上报的乡村债务资料，必须经过专业职能部门的审计和债务公开的程序，如发现有蓄意拖延和弄虚作假行为，将给予其重罚。二是建立乡村债务的危机信息上报和分析系统。在县、乡（镇）、村，建立信息直报点，随时掌握乡村债务危机动态。对乡村债务的危机信息进行综合分析，对问题严重的地方，特别是对问题严重的债务进行调查研究，排查热点、难点问题。三是建立乡村债务危机预警信息资料库。

对已清理核实的乡村债务进行梳理分析，从债务性质、构成、用途等方面搜集捕捉信息，进行归类登记，形成预警信息资料库。

2、预警指标体系。

乡村债务预警指标体系的建立和完善，是预警机制的关键核心之一。 由于目前还没有用于乡村债务危机分析的指标体系，可以借鉴国债风险分析，建立乡村债务的预警指标体系。从农民收入水平、乡村财政的应债能力与债务规模的比例，来分析乡村债务的依存度、债务率、偿债率，得出乡村两级组织的债务率、农民人均负债额、农民个人负担率，以研究乡村债务的风险程度。债务依存度是指当年债务收入占财政(财务)支出总量的比重,反映财政(财务)支出对债务收入的依赖程度。债务依存度过高，表明财政(财务)支出过分依赖债务收入，财政(财务)处于脆弱的状态，并对财政(财务)的未来发展构成潜在的威胁；国际上常用这一指标衡量国债规模的合理性,认为债务依存度不能超过20%。债务率是指一定时期内债务余额相对于财政(财务)收入的比例；该指标可以衡量财政(财务)的偿债压力，比例越高，说明乡村的还债压力越大。偿债率是指年度还本付息额与当年财政(财务)收入的比率；对于乡镇来说，偿债率等于年度债务还本付息额与财政可支配收入的比例；对村级组织而言，村偿债率等于当年村级组织还本付息额、该村级组织财务收入总额。除了借用3个国债指标之外，结合乡村实际，还应该计算农民人均负债额和债务负担率。农民人均负债额是指一定时期内乡级或村级债务余额农民人均额；个人债务负担率是指一定时期内乡级或者村级债务余额人均额相对于农民人均纯收入的比例。学者牛竹梅提出，个人负担率(乡村两级)不宜超过10%。[3]

也可以借鉴国内外有关财政风险预警指标选择的理论和实践，建立乡村债务的预警指标体系。主要选择三个指标：新增债务违约，逾期债务余额，债务余额。新增债务违约是指每年从1月1日开始至进行预警日的全部新增加的违约债务之和，至12月31日清零，下年度的新增债务违约则从下年度的1月1日起重新测

算，可见新增债务违约是一个增量。逾期债务余额是指某地区至预警日为止的全部逾期债务的总额，是一个存量，一笔债务在计入新增债务违约的同时也计入了逾期债务余额。债务余额是指至预警日为止的某地区全部债务的余额，包括逾期债务余额和未逾期债务余额，同样是一个存量。在评价乡村债务危机程度时，赋予三项指标不同的权重。乡村债务危机首先表现为流动性危机，当期收入不能满足支出的需求时出现了流动性危机，它对乡村财政的影响程度最大，因此赋予新增债务违约的危机指标权重为0.4；逾期债务余额和债务余额的危机指标主要反映了长期支付需求和债务总量情况，同样对乡村债务危机有一定程度的影响，赋予两者权重均为0.3；指标权重的确定依据是该指标对债务危机评价的重要程度，则乡村债务危机程度的判别公式为：

乡村债务危机度=（新增债务违约/地方一般预算收入）×权重+（地方财政债务余额/地方一般预算收入）×权重+（地方财政逾期债务余额/地方一般预算收入）×权重。

在实际情况中，由于某地区不会仅存在一项债务，则具体计算某地区的前三项指标值时，只需要将相应地区每笔债务预警年度的新增债务违约、逾期债务余额和债务余额的值汇总即可，则债务危机度即可以根据上面的公式得出。这样，通过将某地区现实和潜在的债务危机度量化，就可以更清晰地掌握目前的乡村债务危机主要出在哪个环节，危机已达到了什么程度，从而便于为决策提供辅助参考依据。

3、预警风险评估。

预警风险评估的第一步是对资料进行质量检查，以确定其准确性，然后将收集到的监测信息与同期的基线资料进行对比分析，对危机的征兆进行识别、诊断与评价，如超出规定的警戒线，则向有关部门及时发出警报。乡村债务的预警风险评估包括定量预警标准、定性预警标准、定性与定量相结合的预警标准、误警与漏警筛查标准等类型，根据财政收入水平、财务管理状况、偿债能力和经济潜力四个方面的指标，以形成判别和评价债务危机、决定是否发出预警提示的临界标准。一是财政收入水平。财政收入是乡村组织偿债和信用的保障，也是乡村组

织生存与发展的前提。从长远的观点来看，只有财政收入水平快速增长，才会远离债务危机；而财政收入水平越强，对外筹资能力和偿债能力也越强，发生财务危机的可能性就越小。二是财务管理状况。财务管理水平的高低反映债务管理水平，是债务状况的重要评价指标。同时，乡村债务的形成要经历一个从量变到质变的渐进过程，这种渐进发展情况必然会通过一些财务管理指标的变化体现出来，乡村的债务状况与财务收入状况密切相关，是乡村财政状况的量化表现；因此，要准确测度乡村债务状况和预测警情，从财务管理指标中选好指标是关键。三是偿债能力。发生债务危机的最直接表现就是收支出现严重的赤字，丧失偿债能力；如果没有足够的偿债能力，应付突发事件的能力就很弱，这样就很容易产生危机。因此，从偿债能力上来预测发生债务危机的可能性是极为重要的。四是经济潜力。反映财政的增长能力和可持续发展能力，指标越大，反映财政能力越充实和越壮大，财政功能就越强，债务危机就越不易发生。[4]

4、预警信息反馈。

预警信息反馈，就是对同一目标事件根据监测指标的信息汇总在统一的平台上，通过横向比较、核实，对目标事件的情况进行分析和评价，确认事件发生危险的可能性及严重性，确定预警分级并发出警报，使所有应该了解乡村债务危机监测信息的上级政府、职能部门和乡村组织都能及时获得，以便能对危机迅速作出反应，明确工作重点和研究方向。信息的反馈分为纵向和横向两个方向。纵向包括向上反馈给上级政府及其财政部门，向下反馈给县、乡政府和村委会；横向包括同级政府的财政部门、审计部门、农经部门以及债权人。

针对当前乡村债务危机存在着预警信息反馈机制的缺失，预警信息反馈缺乏操作措施和操作程序，以及信息反馈缺乏连续性等问题，建立乡村债务的预警机制，必须区分危机预警的信息反馈存续期，针对不同存续期的预警信息采取相应不同的控制危机的措施，提高危机预警的信息反馈灵敏度，从而建立危机预警信息沟通反馈机制，增强对乡村债务危机的动态监测，提高对于预警危机分析的深度和处理的可操作性。

六、乡村债务预警机制的实施进程。

要进行完善的乡村债务危机预警监控，就要系统考虑如何安排危机预警处理进程，以便对可能发生的危机进行有效管理，也就是对危机监测和状态感知做出相应的行为指令。预警机制的实施进程关系到乡村债务危机能否得到有效控制，从而关系到危机预警最终目标的实现。

1、建立危机预警的监控程序。

从乡村债务危机预警的监控程序上看，实施进程应包括以下阶段：一是对危机体系进行系统研究和分析，保证监控确立危机预警目标，并为如何选定危机预警方式和建立管理结构打下坚实的基础。二是确定乡村债务危机分类和结构，以便所建立的危机预警机制有明确的监控与管理对象。三是选择准确的危机监测指标，确定对危机监测指标的采集标准和时间间隔，保证对危机状态了解及时和准确。四是根据乡村债务形成过程中危机显现的分析，确定危机临近或作用于选定地区的安全阀值，以便作为危机评估的基本标准。五是确定乡村债务危机预警子系统的中间控制过程，除了得到人力和组织结构上的保证，还应尽可能通过先进的计算机和网络等技术手段，实现上述目的。中间控制过程包括中间控制变量值的获得、权重的确定、流程的管理等一系列过程。六是建立危机管理的组织框架，明确各种危机相应的管理部门职责。七是建立危机控制指令和对危机处理的行为标准，并与危机预警指标数据的采集和测评建立对应体系，保证乡村债务危机测评的连续性。八是保证危机预警调节传导的有效运行，控制各个危机管理工具和手段的应用效果，同时确保预警监控部门与管理部门的风险协调机制。九是确定当危机进入后期转化阶段时，须拟定对危机处置、转移、控制等一系列管理方案，提高危机抗御能力。[5]

2、建立危机预警的监控机制。

危机预警的监控，根据不同的情况有多种多样的方式。一是直接监控。在区县级行政范围内，具体一个乡村，因乡村债务问题引发冲突，均应直接进行监控报告。二是定性监控。采用综合预测法、控制图法、尤度法、Bayes概率法、逐步判别分析等多种统计方法，借助计算机完成对乡村债务的发展趋势的定性估计。三是定量监控。采用直线预测模型指数曲线预测模型，明确债务是增加还是减少及其幅度。四是长期监控。采用专家咨询法对乡村债务的长期变化趋势进行预测。

3、建立危机预警的保障系统。

从我国当前的情况来看，提前发现并及时处置乡村债务危机是政府危机管理中的空白。尤其是在及时处置方面，乡村受财政、政策及其他方面的制约而无法采取有效的保障措施，使本已相当严重的问题久拖难决。

首先，要建立危机预警的指挥系统。要把乡村债务危机列为预防的重大突发事件，制订切实可行的应急预案。根据管理属地化、指挥一体化的原则，按照组织领导、信息预警、应急指挥、现场处置的工作机制，建立省、县两级预警指挥中心，健全预警工作程序和预警决策指挥系统，建立监测预警和信息报告制度，以及乡村债务网络和应急保障系统，切实做好各项应急准备工作，提高应对乡村债务危机的快速反应能力和处置能力，一旦出现异常情况或突发事件，立即采取调控措施，确保社会公共安全。要建立垂直的债务危机问责制，对债务危机监控超过预警指标的，对违反或不遵守预警工作程序和监测预警信息报告制度的，对出现异常情况或突发事件处置不力的，预警指挥系统有权按照有关规定追究相关人员的责任。[6]

其次，要建立预警监控管理制度。根据事态的轻重缓急，分三个级别进行预警监控管理。对敏感的债务结构，预警指挥系统及时向责任单位下发查办预警通知书，提醒需要注意的重点、关键环节和可能产生的危机，要求加强对各种债务的分类汇总和分析，坚持“金额小的先还，急需资金的先还，涉及群众利益和弱势群体的先还”等原则提前防范，预警指挥系统跟踪督办。对敏感的债权人，下发交办预警通知书，要求制定了相关的还款计划，及时主动与债权人达成协议，责任单位在收到通知书后限时办理，并上报预警指挥系统。对即将引发和已经引发冲突的债务实行一级预警，下发急办预警通知书，要求责任单位在规定时间处置，多方筹措资金清偿债务，防止事态扩大。

再次，要完善预警反应措施。一是建立快速预警的保障机制。根据乡村债务的构成、性质、比率的数值，特别是民间债务的比率，在各级政府的财政的预算编制中要对引发乡村债务危机的关键性预测假设的变动、特定债务引起不确定性事件给予明确的保障，建立以快速预警保障机制为主线的应急方案。二是实施早期救助。要基于乡村组织“不可缺少”的政治原则，对于濒于破产的乡村组织特别是乡镇政府要给予政策支持。三是财政代管。对于已经失去支付能力的乡村组织

特别是乡镇政府，要在当地提供全面的财政担保，建立过渡财政。四是债务接管。对于已经陷入严重财政危机中的乡村组织特别是乡镇政府，要在当地提供全面的财政信用，确保乡村债务的相关主体的利益和信心。

参考文献：

[1] 郭玉清.地方财政风险预警机制研究[J].四川财政，2003,(5). [2] 王婷、何学忠、 舒海棠.我国企业财务风险预警机制研究[J].企业经济 ，2004，（2）.

[3] 宋洪远、谢子平、张海阳.乡村债务的规模、结构、风险及效应分析[J].农业经济问题，2004，（6）.

[4] 舒彬、廖巧红、聂绍发.我国突发公共卫生事件预警机制建设现状[J].疾病控制杂志，2005，（60）.

[5] 陈松华.论乡镇负债风险预警机制的建立[J].绍兴文理学院学报，2004，（10）.

[6] 白川.浅析企业财务预警系统的构建[J]，财会通讯，2006，（11）.

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/j7p3.html