探究草原生态奖补政策实施效应

探究草原生态奖补政策实施效应

目前，我国拥有各类天然草原近60 亿亩，占我国国土面积的41. 7%，从2011 年幵始，国家在内蒙古、新疆、西藏等主要草原牧区，全面建立草原生态保护奖补机制。具体包括禁牧补助、草畜平衡奖励、牧民生产性补贴、畜牧良种补贴以及牧草良种补贴，并结合各地绩效考评结果，安排奖励资金。这项政策覆盖了广大草原牧区，影响着众多牧民的生产生活。但是，我们现在还缺乏对该政策效应的系统研究和定量研究，文中就是力求厘清这些问题的一个尝试。

1 材料与研究方法

主要采取实证研究方法，文中数据材料主要来源于2013 年暑期在内蒙古自治区锡林郭勒盟某牧业旗县的实地调查; 其中既有数据资料，更多的是对牧民的深度访谈资料; 之外，还借鉴了统计年鉴中的重要数据作为参考。调研地点( 按照学术规范，以下统称为X 旗) 位于锡林郭勒盟西南部，是典型的牧业旗县，可利用草场面积4400km2，占全旗土地总面积88 . 7%，X 旗总人口为3. 12 万人，其中牧区人口1. 76 万人，有蒙、汉、回、达斡尔、壮、满等十几个民族。牧民是草原生态保护的直接利益相关者，关系着草原生态治理的可持续性。相对于以往政策研究，文中借鉴行动者导向理论，突出了牧民的主体视角，着重考察牧民对草原生态奖补政策的认知与评价，从而提出完善草原生态奖补政策的建议。

2 结果与分析

2. 1 生态奖补政策实施概况

由于X 旗地处浑善达克沙地的南部边缘，近年来，草场严重退化，2002 年被纳入京津风沙源一期治理工程，在靠近沙地边缘的几个嘎查实施强制性禁牧移民的生态治理政策，以阿日苏图嘎查为例，原有93 户牧民，30 户搬迁至集通铁路、40 户拿到2. 5 万元一次性补偿后迁出、15 户移民至移民点、3 户移民至苏木、3 户移民至旗里的奶牛养殖区，之外，还有选择留守的当地移民户2 户( 每户限定只能养5 头牛) 。从2002～ 2009 年，禁牧政策实施过程中，国家并无其他补贴，除去集通铁路安排工作的牧民之外，大多数牧民仍然选择在其他嘎查或其他苏木、旗县租草场，继续放牧，由于近年来当地草场情况的好转、外出草场租用价格高涨、生计艰难等因素的综合作用下，牧民开始陆续回到嘎查。从2011 年起，X 旗全部被列入国家生态奖补项目区，除禁牧补贴、草畜平衡补贴、生产资料综合补贴、牧草良种补贴外，还按要求设立了禁牧区养老保险、创业补助、就业补助、子女助学补助四项配套措施，2012 年为例，共投入生态奖补资金6021. 43 万元，各项投入中，中央、自治区以及锡林郭勒盟三级财政投入之外，X 旗共配套1291 万元。

2. 2 生态奖补政策实施效应分析

调研中，关于牧民对草原生态奖补政策的态度进行了调查，总体来看，相对于以往强制性禁牧政策，绝大多数牧民对生态奖补政策的实施比较认可，总体评价较高。

2. 2. 1 减轻了草场压力，生态环境明显好转

近年来，由于全球气候变暖以及长期以来草原开垦、超载放牧等因素的影响，草原植被遭到严重破坏，承载力严重下降。按照生态奖补政策的相关要求，依据不同地区生态条件，实施禁牧或核减牲畜数量，同时，为实施好禁牧政策，X 旗实施的生态移民异地安置工程，减人减畜的政策减轻了草场的生态压力，为生态环境恢复提供了良好契机。多年来，X 旗十年九旱，而近两年，该旗降水量明显增多，生态环境明显好转。

2. 2. 2 促进了畜牧业生产方式转变

首先，生态奖补资金能够缓解牧民因牲畜减少带来的收入下降问题。其次，生产资料综合补贴支持牧民加强棚圈、围栏等基础设施建设，并引进优质畜种、加强人工饲草料基地建设，引导牧民自觉转变畜牧业生产方式。第三，相应配套政策促进了牧区劳动力流动，不仅带动了当地的草场流转，使得草场规模经营成为可能，而且有助于当地畜产品加工、工艺品制作等特色产业的发展。

2. 2. 3 有利于民族地区社会的和谐稳定

据X 旗1999 年财政报告的统计: 牧区牧民人均负担税为249 元，之外，牧民还要缴纳苏木五统筹( 义务教育费、计划生育费、优抚费、民兵训练费、修路费) ，嘎查三提留( 公益金、公积金、管理费) 等费用。相对于以往，现在不仅不缴税，而且还能享受国家的生态奖补资金，特别是一卡通的形式有效避免了克扣、挪用等现象，受访的牧户绝大部分对此表示了支持与拥护，此举有助于加强国家与农民之间的联系，提升自身政治合法性。

3 讨论: 生态奖补政策存在的问题

诚如斯科特《国家的视角》中所言，在政策制定过程中，国家倾向于简单化，生态奖补政策在面对非均衡自然环境与复杂社会环境时，同样会出现许多问题。

3. 1 牧民生计方面

近年来，牧民人均收入水平虽有所增加，但仍然存在大规模贫困人口，而且贫富差距呈现拉大趋势，据2011 年内蒙古自治区统计年鉴的统计: 人均收入500 元以下的牧民由2000 年的1. 85%增加到2010 年的6. 82%，人均收入8000 元以上的牧民由2000 年的25% 上升到2010 年的37. 27%。收入结构中，畜牧业收入仍占有主要部分。

首先，禁牧不禁养的政策鼓励牧民进行舍饲化养殖，包括棚圈建设、饲草料等在内的养殖成本不断增加，而且集中圈养容易引发疫病，加大了畜牧业经营的风险。有限生态奖补资金并不能弥补减畜造成的损失; 在对62 户牧民调查研究中发现，有53 户牧户存在贷款循环现象，即牧户每年向农村信用社申请贷款，秋天卖了牲畜后再还款，有的牧民甚至借高利贷还款，然后再申请贷款，如此循环。其次，政策短期性与生计持续性之间存在矛盾，如果严格按照生态奖补政策的要求，三年内要逐步减少牲畜数量。但是，在调查中，广大牧民对政策能否一直延续下去，因为牧业的生产周期较长，一旦基础母畜处理的话，短时间内很难恢复再生产，对此，牧民在执行生态奖补政策时存有顾虑。第三，生态奖补机制也滋生了很多牧民等、靠、要的心理，既然国家禁止放牧，索性不如卖掉所有牲畜，领取生态奖补资金，同时，把草场承包出去，特别是近年来草场流转价格不断攀升，前几年每亩6 元的流转

费用已经涨到了12 元/亩，在草场流转价格不断攀升的背景下，为了得到更多现金收益，很多牧民往往会规避草原监理机构，采用一年一包的形式，承包方会在短期内放养更多的牲畜，这非常不利于草场的生态保护。之外，作为无畜户，还能享受每月200 多元的最低生活保障。有的选择在县城租房子，无所事事，每日就是打麻将消磨时光，在访谈中，许多牧民都提及此类情况，并对此表示了担忧。

3. 2 生态环境方面

首先，生态奖补机制中明确规定，享受禁牧补贴和草畜平衡奖励政策的草场，必须是承包到户的草场，基础设施建设资金很大比例被用于草场围栏，而草场承包被很多专家认为是导致草场退化的重要制度性因素。其次，草场生态奖补机制中，明确规定了地方配套经费，而牧区旗县财政基础比较薄弱，这些配套经费给地方财政带来一定的负担; 在调研中发现，各牧业旗县大多都致力于招商引资，开发矿产资源，以此发展地方经济，增加财政税收。纵观X 旗近年的政府工作报告，把开发石油、石材资源作为当地政府工作的重中之重，而过度开发矿产资源导致的地下水位下降等问题势必对草场生态环境造成诸多影响。第三，舍饲禁牧要求增加饲草料供给; 如果在政策的过分刺激下，在一些条件并不具备的地方，大规模建设高产饲料基地，会使得土壤沙化程度不断加重，导致草场退化。

X 旗现有高产饲料基地13380 亩高产饲料基地，为实现高产高效的目的，旗委政府专门制定下发了《百亩以上高产饲料基地经营管理办法》，实行旗领导、包扶科局负责人、苏木负责人、嘎查负责人四级挂牌经营制度，要求业务技术部门抽调技术人员，组成技术服务队，深入各建设点开展技术指导和服务。同时，并要求通过宣传教育、评比表彰等手段，充分调动广大牧民植被建设的积极性。但是，由于草原牧区土壤相对比较贫瘠、灌溉困难，同时又面临着非均衡的自然环境，导致许多高产饲料基地的青贮玉米产量并未达到地方政府每亩必须达到8000 斤的强制要求，在今年雨水条件较好的情况下，仅能达到4000 斤的亩产，在雨水较少的情况下，仅能达到3000 斤的亩产。

3. 3 社会和谐方面

伴随着生产生活社会化程度的进一步加深，牧民的社会剥夺感日趋强烈，具体表现在: 首先，近年来，牲畜价格大幅上涨，有限的生态奖补资金并不能完全抵消牲畜减少带来的经济损失。其次，按照人均3000 元的标准予以补偿，牧民认为现在的生态奖补标准过低，在城市上班的一个月就4000 元，我们一年才3000。第三，由于调研的X 旗人均草场相对较少，与人均草场面积比较大的周边旗县相比，获得补贴资金相对较少，有牧民提及西苏旗一家的草场面积就有一万多亩，只禁牧补贴一项，就能领到六万多元。第四，与涉农补贴相比，从补贴性质上看，国家给农民的各项补贴属于激励性质的较多，而给牧民的补贴之中有相当一部分实际是补偿而非补贴，属于被动性质; 从补贴时间、补贴数额来看，涉牧补贴政策比涉农补贴政策实行的晚，而且相对比较少，例如，2011 年内蒙古自治区涉农涉牧补贴、项目资金约150亿元，其中涉牧补贴和项目资金仅47. 54 亿元。总之，在如此高昂的机会成本面前，牧民保护草原生态环境的积极性会大大降低，偷牧、夜牧的现象屡禁不止。据《2013 年内蒙古自治区草原违法案件统计分析报告》，全区各类草原违法案件发案17067 起，与上年相比，增加841 起; 其中，违反草原禁牧休牧规定案件占88. 1%。

3. 4 基层社区治理方面

首先，生态奖补机制明确要求进一步落实草场承包责任制，草场矛盾纠纷因此呈现多发趋势; 同时，草场生态奖补机制实施过程中，众多外部资源的输入，围绕各类奖励补助项目的分配问题，出现了许多矛盾纠纷，嘎查基层选举中也出现了越来越多的贿选现象。其次，生态奖补政策遵循了项目制的运行机制，许多基础设施建设项目往往需要嘎查或个人配套部分资金，不仅容易出现扶富不扶贫的问题，而且为了得到建设项目，一些贫困的嘎查或牧民不得不动用各种手段赊账筹款，所造成的债务结构会损害基层公共治理系统，事实上已经使基层共同体不再以集体所有为其社会整合的基础，而逐渐转换为错综复杂的债务网络，由此，不仅集体成员间的社会性合约遭到破坏，整个村庄也会由于财务自主性的丧失而悬浮起来，最终导致空壳化。第三，改变了基层的纵向治理结构，在财政上切断了乡镇政府与嘎查之间的责任关系，例如，现有的生态奖补资金都是由旗政府通过一卡通的形式直接发放到牧民手中，拟通过形式理性的设计和程序技术的控制，约束基层治理中普遍存在的灵活、变通和随意的行为。而实际上，在近年来牧区大规模合乡并镇、行政半径进一步扩大的背景下，生态治理有赖于乡镇政府的参与和协调，例如，对牧民禁牧或草畜平衡政策的执行情况，仅靠当地的草原监理机构很难实现有效监管。

4 结论: 完善生态奖补政策相关建议

草原生态奖补政策实施过程中存在一些亟待完善的地方，要强化对草原生态奖补政策的动态评估，构建全面反映草原生态奖补政策效果的指标体系，及时开展实时跟踪评价。

4. 1 要不断提高奖补标准，完善奖补办法

要适应牧区经济社会发展水平，统筹考虑城乡之间、不同区域之间、不同产业之间的补贴标准，研究确定合理补贴标准，做到适度均衡。特别是要对人均草场相对较少的地区，提高生态奖补的标准，切实减轻有限草场上的放牧压力。之外，要调整和完善补贴办法，对现有直接补贴政策进行渐进式的调整和完善，在普惠的基础上，将直接补贴政策向种养大户或牧民专业合作社重点倾斜，引导牧民联户经营，不断创新草场经营制度。

4. 2 要发挥政策引导作用，力求实现奖补手段多元化

现有的生态奖补机制侧重于资金补偿，单纯的资金补偿存在一些弊端，例如，针对等、靠、要群体反映出的牧民主体性消解、牧民生产生活中现金压力、转移就业中技能培训等问题，要充分发挥生态奖补政策的引导作用，强化相应的产业、政策、金融和技术支持，实现草原生态奖补手段的多元化，增强牧民的可持续发展能力。

4. 3 要协调不同层级政府间关系，调动地方政府积极性

就目前生态奖补政策而言，中央政府是政策制定者和资源输入者，而地方政府是被动的，要按政策要求配套经费，还要具体面对政策执行过程中出现的各种问题，难以确保政策执行效果。生态奖补政策执行过程中，要致力于协调不同层级政府间关系，充分调动地方政府的积极性，使其在规范草场有序流转、严控饲草基地建设、政策执行效果监管等方面发挥更加积极的作用。

4. 4 要提高生态奖补的法制化、系统化水平

草原生态奖补政策有利于保护草原生态、促进畜牧业可持续发展，要将行之有效的政策措施上升为法律法规，确保草原生态奖补政策的稳定性和延续性。同时，从长远看，草原生态治理与牧区经济、社会、文化等其他层面息息相关，草原生态奖补政策只是实现草原生产、生活和生态协调发展的途径之一，要将生态奖补机制与经济社会发展诸多政策措施统筹考虑、协同推进。

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