电子政务信息资源共享障碍的管理协调模式研究

电子政务信息资源共享障碍的管理协调模式研究

□黄

萃

都会

垒，阻碍电子政务信息资源共享活动的顺利进行。

一些政府部门把自己掌握的信息资源作为筹码，租。信息寻租，

具有共性的电

进行信息寻即政府部门利用

电

子政务项目之间在技术上互联容易，

但在信息上互通却

许多电

数据加工成本的时候等等，的种种阻力。

出现妨碍电子政务信息资源共享

一、电子政务信息资源共享的管理障碍分析

在实践层面，

子政务信息资源共享的管理障碍可以归纳为以下四个方面：

难以实现。就目前而言，联接已经实现，

子政务项目的数据库之间的技术

但由于管理层面

的问题，信息共享资源无法实现。数据标准格式的准备工作以及交换技术应用仅仅是使信息共享资源具有了技术层面的可行性，行。不难发现，

在中国，

却

无法保障信息资源共享的顺利进

电子政

务信息共享资源主要不是一个技术层面上的问题，

而是一个管理

层面的问题。电子政务信息资源共享不可避免地遇到来自管理层面上各种各样的阻力，益发生冲突的时候，

比如，

当

电子政务信息共享资源与部门利

当电子政务

信息资源共享需要付出风险成本、

行政管制和法律等手段来人为限制信息自由流动以维护其既得利益。寻租不是一个新的概念，则是一个新现象。例如，有关信息数据，

但

利用信息甚至信息化的手段寻租

某市公

安局利用其户籍信息管理系统中

向中国移动、中该市的通信公

就需要

国联通等单位提供人口基础信息的有偿查询服务，

司每售出一个手机号码，口基础信息是否准确，询费用。因此，

（一）部门利益

目前，电子政务信息资源的所有权、采集权、开发权、经营权的归属、转移及相关管理原则还不明确，造成了不少政府部门将电子政务信息资源的产权归属部门化，从而导致了事实上的资源“部门私有”格局。不少政府部门将所掌握的电子政务信息资源，当作寻求行政利益和经济利益的筹码，从而有意无意地设置信息资源共享的壁

到该公安局核实买主所提供的人

而每查询

一条需要向该公安局缴纳５元查

当该市提出在各

的馆藏“我中有你、你中有我”的错综交叉的局面。为了充分开发利用这部分档案信息资源，就要求各级档案馆之间要加强横向、纵向联系，发扬互通有无的协作精神，通过彼此互换目录、提供复制件等多种方式，达到档案资源共享。

十、机构、人员、经费等外部条件必不可少的原则

档案资源建设特别是征集工作是一项社会性、政策性、公关性、操作性很强的工作，

它对机构设

置、人员素质、征集经费及其网络和开展工作所依据的法律法规以

及所面对的社会环境等都有一定市的要求。在机构改革中，一些省、档案部门设置征集接收处，专门负责档案资源建设，这样的机构和所承担的职能是完全吻合的。在履行职责的过程中，不但涉及本地区各机关、企事业单位，而且要接触各种各样的社会群体，经常会遇到比较复杂的情况和问题，这些都要求从事这一工作的人员具有较好的思想政治素质和一定的专业技术水平。按照市场经济法则，对于散存在社会或个人手中的珍贵档案资料，必须进行有偿征集，因此财

政上安排一定的征集经费是必要的。为了真正做到有法可依、有章可循和便于操作，各级档案部门还要在人大、政府的支持下，根据法律法规的原则规定，制定具体的地方规章和实施细则。国家档案资源建设需要所有社会组织和全体公民的理解和配合，因此，档案部门不但要建立具有一定覆盖面的征集网络，还要借助新闻媒体宣传造势，增强社会档案意识，提高社会的认知度和参与度。■

（作者单位：淮安市档案局，江苏淮安２２３００１）

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政府部门之间进行信息资源共享之时，遭到该公安局的断然拒绝。①

即使是对于没有直接经济利益的业务信息数据，困难重重，

要进行政府

部门之间的信息资源共享依然是

因为还存在着政治利

益的问题———有些政府部门认为信息能力体现了部门的地位与影响力，

对有关政府信息资源的封

信息的

政获

锁会抬高部门的重要性，

持久。

的选拔规则必然加剧横向同级官员之间竞争的激烈程度，同时，

在横向

同级之间进行合作的可能性较小。

为横向同级部门提供有关

信息不属于政府部门的职责范围，因此政府部门之间信息共享就成为了一个可选项目而不是必选项目，

政府官员可以有权选择是否进行政务信息资源共享。由此，在横向部门之间自发地进行政务信息资源共享没有动机推进，

此外，

信

息资源共享成功率也就非常小。

这里还涉及到一个不

确定性风险问题。电子政务信息资源共享所涉及的信息技术业务流程重组以及信息内容安全都具有一定的不确定性风险。传统政府官员政治激励制度要求其奉行

不做许多

不犯错”的潜规则。因此面对电子政务信息资源共享问题，态度。

二、电子政务信息资源共享

由于许多信息数据长

实际利用率很导致信息数

的协调管理模式

政府官员必然会选择静观其变的

（三）数据管理混乱

由于我国电子政务信息资源的开发建设缺乏统一规划与有效控制，

因此，

在信息数据的管理数据概念不统一，

数据编码没有

维护上至今仍处于一种“各成体系”的状态，数据要素不完备，要实现标准化，

唯一性。信息资源共享接口必须

要对信息系统内

部、信息系统之间各种软件和硬件的输入和输出的格式制定规范和标准，

其中包括网络的互联标

准和通信协议、异种数据库的数据交换格式、不同信息系统之间数据的转换方式等。对行业和具体政府部门来说，

重点是进行单

报表

证、票据、账册的标准化，

流转往往意味着权力的流转，息数据向上级主管部门汇报，取相应的政治利益。

府部门往往需要运用一些业务信

（二）信息共享成本

电子政务信息资源共享存在着经济效率选择问题，息资源共享，

要进行信

就必须支付数据预

处理的成本，包括对数据的编码、整理、规范化以及相应数据库维护，

这些工作的成本很高，

而且工

是持续性的。以某市企业基础信息资源共享为例，

从表面看，

商、税务、质检部门进行企业基础信息资源共享的硬件设施投入并不高，

只需要几十万元。但当

工商部门作

企业基础信息资源共享成为一项长期稳定的业务时，为数据的供应方，

需要几十年如

文件格式和统计口径标准化，行“多做多犯错，少做少犯错，

业中各单位数据文件传送标准化的制定工作。信息系统的质量与接口的标准化密切相关，重要一环。

此外，低，

期处于闲置状态，

接口标

准化是电子政务信息资源交换的

（一）行政协调模式

行政协调模式，行政措施进行干预，章制度，突，

是指由上级

采取

制定有关规

主管部门进行统筹和协调，

应用水平不高，

据一直处于一种初级简陋的管理状态之中，

还无法满足信息资源

当

共享的必要管理条件。例如，易税监管工作的需求，资源共享时，

一日维护数据的人力、财力成本将是一个惊人的数字。从经济学的角度看，很尴尬，共享，

该地工商部门的地位如果积极推进信息资源

协调部门之间的利益冲

某市地税局出于加强征收房屋交

提出与当

地房屋土地管理局进行房产信息

由于当时该市房屋尚未实现房产信

就无

土地管理局的很多房产信息处于初级管理阶段，

息数据的数字化和规范化，

强制进行信息资源共享。为

什么一个强有力的上级主管部门的统筹与协调能成功消除信息互联互通中的障碍呢？这主要由于电子政务信息资源共享触动了我国原有政治利益的动态平衡局面，由此产生了巨大的行政阻力，

而

强有力的上级主管部门进行的行政干预则是破除这股行政阻力的有效方法。

电子政务环境下的信息资源共享会打破政府各部门之间原有的政治利益分配的平衡制约局面，对于那些部门职能单一、缺乏信息应用优势的部门而言，息环境中处于劣势，力有所消解和弱化；

信息资

源共享将会使它们在电子政务信

导致职能权对于那些职

势必要承担高额的成本，

而财政部门并没有相应的财政拨款对其进行利益补偿。

同时，在于，中，

这一问题的复杂性还

进行信而通

在政务信息资源共享活动

法进行电子政务信息资源共享。

往往出现这种状况：

（四）传统政治激励制度

我国传统的政府官员选拔制度是一种典型的锦标赛模型

息资源共享的数据预处理工作并为之支付成本的是某部门，过信息资源共享获取有关数据，并获取综合效益的则是另一个部门。而且，

就目前而言，

我国还

没有制定一个合理可行的有关政务信息资源共享的利益补偿机制。如此一来，在单方获益的情形下，

（ｔｏｕｒｎａｍｅｎｔｍｏｄｅｌ），是一种横向同

级之间业绩相对比较的激励形式，也就是说每个官员的政治激励依赖于他在横向同级中的业绩排名，而与他的绝对表现无关。②这样使得横向同级的政府官员之间处于

电子政务信息资源共享活动难以“零和博弈”，“你上则我不能上”

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《档案与建设》

月刊

能综合，

具有一定信息应用优势

通过信息资源共享

统筹规划与协调组织，政措施进行干预，

采取了行

代码，

也不可能强制外汇管理局

电

的部门而言，势地位，势，

并制定了有关系统中的有关数据变成１０位代码。为了实现信息共享资源，子口岸开发了一套数据标准代码转换表。当海关系统与质量技术监督检验检疫总局系统进行信息共享时，

又遇到了相类似的数据

电子口岸再

标准不统一的问题，久而久之，

可以确立它们在信息环境中的优

充分发挥职能综合的优

那些处于

自然

并借此进一步强化和扩充部

强制性的行政规定。在电子政务信息资源共享项目的工程规划中，北京市政府采取了逐步安排的管理思路，共享，

首先在信息技术应用水

总结经

平较好的单位之间进行信息资源

在取得成绩之后，

验，积极推广。

门职能与权力。由此，

信息劣势地位的政府部门，制者。如此一来，列的行政措施，间的利益冲突，阻力，进行。

成为电子政务信息资源共享的抵

就需要有一系协调政府部门之缓解和消除行政

开发了一套数据标准代码转换表。

中国电子口岸数据中

是出于

心积累起一套数据标准代码转换体系，

不论组织机构代码、业务

还是参数数据代码，

单证代码，

（二）建立标准转换体系

建立标准转换体系，据标准，

尊重信息资源共享各方的原有数

尊重信息资源共享各方

原有的信息系统构架、尊重信息资源共享各方原有的业务分工，这样可以使得信息资源共享各方对信息共享的抵触大为减少，顺利进行。

就目前而言，

一提到“信息

，有关政府共享”、“信息整合”部门的第一反应就是谁整合谁，也就是以谁的数据标准为基准，以谁的信息系统为母体。若是以本政府部门为中心进行信息共享，还可以“阳光灿烂”；如果以其他政府部门为中心进行信息资源共享，

本部门作为支持性部门，

那

么不可避免地就要“晴转多云”了。为了打破僵局，源共享的成本，

减少信息资

推进跨

可以采取建立标

从

而推动电子政务信息资源共享的

保障信息资源共享的顺利

北京市４４家局委办实现企业信用信息资源共享提供了一个较好的案例。２００２年３月，

由北京

市政府直接出面进行行政协调，建立了企业信用信息系统这样一个跨部门的电子政务项目。市政府首先确定了１５个信息技术水平较好的政府部门作为试点单位，其中地税部门由于得到北京市工商部门的企业登记注册信息，能力，

大

大加强了税收征管和查税的工作

在信息资源共享之后短期

内就查获了大量偷税漏税案件，追缴税款２亿元。当取得一定成绩之后，

北京市政府又组织另外

中国电子口岸数据中心都能在相关１２个部委以及企业用户之间进行自由转换。

（三）信息资源利益补偿模式

由于信息资源共享成本的存在，

使得在政务信息资源共享中需要寻求建立一种利益补偿机制，保障信息资源共享各方的利益，形成多赢格局。在电子政务信息资源共享中，

存在着信息资源共

一方面是各部

享的不对等现象：

门要求交换的内容不对等。提供信息内容多而获得信息内容少的部门觉得不公平，享没有积极性，

对信息资源共甚至不愿交换；

２９个政府部门加入，实现了北京

市４４个委办局在市政府的统筹协调下进行信息资源共享。２００２年

另一方面是信息资源共享后获得的利益不对等。如通过“企业基，工商部门把各础信息资源共享”

类企业的开业登记、变更、注（吊）销、年检等信息资源共享给税务部门后，

税务部门就能及时掌握

加强市场监管，

增加税

税务部门可以得甚至提职提薪；

甚

最新企业信息，收。业绩提升，到领导的表彰，

８月，北京市政府通过了１０６号政

府令《北京市行政机关归集和公布企业信用信息管理办法》。该法令自２００２年１０月１日起施行，规定“行政机关通过政府专网，按照统一规定和标准，

及时、准

确地向企业信用信息系统提供真实、合法、完整的企业信用信息，并承担相应的法律责任。市级各行政机关负责确定和公布本系统的信息具体项目、范围和标准，收集整理本系统的信息，管理”。③

从上述案例我们不难看出：北京市４４家委办局之间实现信息资源共享，

依赖于北京市政府的

并统一

负责信息的提交、维护、更新和

准转换体系的管理模式，部门的信息资源共享。

电子口岸标准转换体系就是这样的管理模式。２０００年中国电子口岸（口岸电子执法系统）数据中心成立以来，据标准，

一直没有统一的数而是建立了一套标准转

各相关政府

有效防止企业偷逃税款，

换体系。采取这种做法是因为启动电子口岸建设时，信息系统，

部门已经或多或少地建立了一些

已经形成了自己的数

海关总署给企业

而外汇

据标准。例如，

而工商部门不仅得不到好处，

至原有的“企业信息查询费”收益还可能受到冲击。这就将直接影响工商部门对信息共享的积极性。信息资源的利益补偿机制的主要形式是对于有关信息进行有偿交换，

由上级部门或交换双方

然后由信息

共同认可的第三方机构订出信息资源共享补偿价格，

资源共享受益方将信息补偿费用

赋予的是一个１０位代码，

管理局给企业赋予的却是一个９位代码。在海关总署与外汇管理局进行信息共享时，

不可能强制

海关系统中的有关数据变成９位

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支付给信息供应方。

商务部与海关之间的信息共享资源模式就是这样的一个案例。商务部在内网上建立了进出口商品自动监控系统，数据信息，

该信息系统需

要大量的有关进出口商品的基础

而这些基础数据信息

基本都由海关部门所拥有和控制。进出口的原始数据是由海关部门产生，

如果与商务部进行无偿的

那么原先运用这些信

信息共享，

政府就要考虑这样的政府官员是否适应电子政务的发展，是否是电子政务环境下合适的领导人选。另外，政府以立法和规范的方式，通过了《上海市社会保障和市民服务，并要求各相信息系统管理办法》

关部门签订《系统数据共享协，同时建立上海市社会保障卡议》

管理工作办公室，负责协调各职能部门，加大各部门的协作力度，以保证基础数据准确性和信息共享的长期性。

从上述案例进行分析，

上海

市政府将电子政务信息资源共享活动的进展纳入政府官员绩效考核体系之中，手段，

同时颁布行政制度

等。正是依靠这些强有力的行政

将部门分散的信息资源集

做

约为政府和社会共享的资源，

术监督检验检疫总局、国家外汇管理局、中国人民银行、铁道部、交通部、民航总局、信息产业部等１２个部委共同开发建设的。由此，不难分析，如将上述多种协调管理模式进行合理组配，然后综合应用，那么在消除电子政务信息资源共享的重重阻力中将可以取得更好的效果。■

注释：

①福建省发展和改革委员会：

《福建省政务信息共享平台开发与政务信息资源再造工程推荐表及，２００４年８月案例汇报》

息给其他部委、机关和单位提供的服务权限就将大幅度下降。面对这种权力与利益的压力，

无偿

的信息资源共享无法实现。目前，商务部每月向海关部门购买一次数据，

价格由双方协商制定。在

海关部门将

而一

支付有关费用之后，

②张维迎《：博弈论与信息经

济学》，三联出版社１９９６年版

③北京市人民政府令第１０６

号《北京市行政机关归集和公布企业信用信息管理办法》第１０条

参考文献

给商务部一个用户名和密码，这个用户的使用是有时效的，般而言，

部在时效期限内，门的数据库中。

出了社保、交通、银行三个“一“一卡通”卡通”工程，其中社保

使得政府为民服务的信息资源及其相关社会信息资源得到充分开发和利用，

提高了社会保障和社

会化管理水平。

三、结论

上文中讨论了现有的几种已经取得一定成效的政务信息共享资源管理模式，实际上，它们当中有些协调管理模式是可以综合起“电子口岸”的来应用的。例如，在实践建设中，就已经将行政协调模式、建立标准转换体系、第三方数据中心等方式结合起来。在“电子口岸”建设中，首先，国务院领导的重视和大力支持发挥了关键性作

使用时效是半天。商务

必须尽快将有

１．ＧｒｅｇＲ．Ｎｏｔｅｓｓ．ＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＩｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｏｎｔｈｅＩｎｔｅｒｎｅｔ．ＬｉｂｒａｒｙＴｒｅｎｄｓ，２００３（Ｆａｌｌ）

２．Ｌａｙｎｅ，Ｋａｒｅｎ．Ｄｅｖｅｌｏｐｉｎｇｆｕｌｌｙｆｕｎｃｔｉｏｎａｌｓｔａｇｅ

Ｅ－ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ：Ａ

ｆｏｕｒ

ｍｏｄｅｌ．３．Ｗｈｉｔｓｏｎ，Ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅａｎｄ

期

关数据信息批处理地下载到本部

（四）新型政府官员绩效考核制

度

由于电子政务信息资源共享与我国传统的政府官员政治激励制度不相契合，

为保障电子政务

需要将

信息资源共享的顺利进行，

ＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＴｈｕｒｍａｎＬ．Ｂｅｓｔ

ｅｌｅｃｔｒｏｎｉｃＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ

ＩｎｆｏｒｍａｔｉｏｎＱｕａｒｔｅｒｌｙ，ｖｏｌ．１８Ｐｒａｃｔｉｃｅｓｉｎｅｌｅｃｔｒｏｎｉｃｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ：ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｄｉｓｓｅｍｉｎａｔｉｏｎｆｏｒｓｃｉｅｎｃｅ

ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ．

ＩｎｆｏｒｍａｔｉｏｎＱｕａｒｔｅｒｌｙ，２００１年第２

４．Ｍ ［美］拉塞尔 休登《：无

，中缝隙政府：公共部门再造指南》国人民大学出版社２００２年版

在一定程度上进行制度创新，能范围，

政务信息共享纳入政府部门的职

将电子政务信息资源共

让政府之

享的工作进展逐步纳入政府官员的绩效考核体系之中，

间的信息资源共享成为必选项目。

上海社会保障卡项目对此进行了较好的尝试。该项目由上海市信息化办公室牵头，涉及到市劳动和社会保障局、市公安局、市民政局、市医疗保险局、市公积金管理中心五大部门，及其他相关部门参与服务。在建设上海市社会保障卡工程时，上海市政府提出“不动制，如果某个政府部门的度就动人”

主管官员对于其他部门提出的信息需求总是不能满足，总是不愿意进行必要的信息资源共享，那么市

２００１年，国务院批准１２个部委用。

共建电子口岸，并下发文件部署推广电子口岸。这样由国办发文推广一个信息系统，

在我国还是第一

次。其次，建立了标准转换体系，这在上文的案例中已经进行了相关的叙述。同时“，电子口岸”本身就是一个公共数据中心和数据交换骗汇、骗出口平台，是在打击走私、

退税等违法犯罪斗争中，由海关总商务部、税务署牵头，会同公安部、

总局、工商行政管理总局、质量技

５．张蒲生《：电子政务发展中

非技术问题的对策分析》《，中国，２００２年第５期软科学》

６．汪玉凯《：中国电子政务的

功能定位与政府治理创新》《，信息化建设》，２００３年第８期

７．刘强等《：政府信息资源分

《，中国行政类共享方式的研究》

２００４年第１０期管理》

（作者单位：清华大学公共管理学院，北京１０００８４）

《档案与建设》

月刊

１６

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