读书笔记 新公共管理 - 政府再造的理论与实践

一、新公共管理兴起的背景： （一）传统政府治理模式的困境

1、韦伯现代官僚体系的六项原则——传统官僚制的弊端：专业化分工和高度集权导致低效率和浪费；政治行政二分下责任机制的断层；官僚机构臃肿、人浮于事；与官僚制相适应的政府雇佣制度导致官员沉醉于“规则迷宫”。

2、信息时代对政府治理模式的挑战：社会分层、社会利益和价值的多元化和个性化；生活节奏加快要求公共部门提供快速服务；网络技术的运用要求淘汰传统公文旅行的办事方式，要求信息网络化和政府组织再造（管理层次扁平化、下放权力和放松规制）；政府职能重新定位；突破传统科层制重物不重人的管理模式。

3、全球化对政府治理模式的挑战：让渡政府管理权限，遵守国际市场竞争规则；政府调整职能活动范围，做政府该做的事；政府要成为学习型政府，善于适应国际形势，善于改革和创新；政府对传统的科层结构进行变革。

4、政府危机与行政改革：财政危机；管制危机；信任危机

5、私营部门变革的示范效应与压力：奥斯本和盖布勒（改革政府）；迈克尔〃哈默和詹姆斯〃钱皮（企业重建理论）

（二）新公共管理的内涵：一种政府改革运动，由于各国的国情不同，改革的力度方式和方法也不尽一致。

核心内容或特点：提倡政府政策职能与管理职能的分离；分权化管理；把私营企业的管理方法引入公共部门；结果导向；顾客导向。

二、新公共管理的理论基础 （一）经济学基础：

1、新自由主义经济学：哈耶克新自由主义（最激进、最彻底）；弗里德曼货币主义（市场经济发展也需要良好的秩序保障，没有完全否定政府的作用）；西德新自由主义（弗莱堡学派，奠基人为W〃欧根，“社会市场经济”，寻找自由放任和国家干预的第三条道路）；供给学派（罗伯特〃蒙德尔等，供给会自行创造需求）；理性预期学派（从货币学派中分出，与其不停地改变政府的财政和货币政策，还不如保持一个刚性的规则）。

影响较大的：

（1）交易费用理论：（罗纳德〃科斯）制度的产生正是为了减少交易费用。当交易成本高到一定程度时，企业这一制度安排会代替市场；当企业内部交易成本上升到与市场边际交易费用相等时，企业规模不再增大。影响交易费用的因素有产权界定模糊不清、信息不对称而导致契约不稳定、人类的有限理性、规则匮乏下机会主义行为泛滥、政府组织大量寻租和设租等等。

理论意义：可以解释为什么一些原有政府业务可以合同外包给非政府机构；明确了政府在界定和明晰产权中的作用；衡量和评价政府组织内部运行效率的一项重要指标；放松管制，减少政府的寻租行为。

（2）公共选择理论：（詹姆斯〃布坎南，戈登〃塔洛克，威廉〃尼斯卡兰，曼瑟尔〃奥尔森等）

基本假设：人是关心个人利益的，是个人效用最大化的追逐者，是理性的经济人。政府组织及其官员并不是充满公益心，他们也是个人效用最大化的追逐者。

政府失败表现在四个方面：公共政策失败（社会实际上不存在作为政府公共决策追求目标的所谓公共利益；即使有这样的公共利益，现有的公共决策机制却因自身的缺陷而难以实现这种利益；决策信息的不完全性；公共决策议程的偏差或不当造成决策失误；投票人的“短见效应”）；政府政策与政府工作结构低效率（原因有缺乏竞争；没有激励降低成本；监督信息不完备）；政府扩张；寻租和腐败。

重新创造市场的对策：在行政机构之间引入竞争；重构公共部门的刺激结构；将私人市场办法运用到公共服务的生产中；充分发挥市场机制来解决问题。

（3）委托-代理理论：（威尔逊、斯宾塞、罗斯等）一方委托另一方代其从事某种活动，代理人的活动将会影响到委托人的利益，而且代理人的活动最后引起的责任或损失将由委托人来承担。如果两者有着不同的目标和利益，代理人更多的是关心自己付出后的回报而不是结果。由于契约双方信息不对称，所以存在着逆向选择和道德风险。

减少公共部门存在的代理问题的办法：缩小政府规模，将一些公共服务合同外包；建立有效的公民参与机制，消除委托人的“理性无知”；加强监督，抑制代理人的机会主义行为；建立激励相容约束机制（个人利益与公共利益相容）；

理顺中央政府与地方政府之间的关系，减少地方政府投机主义行为。 （二）管理学基础：

1、管理主义：（“新泰勒主义”）公共部门要运用私营部门的管理方法和技术，两者即使存在区别，也是一些无关紧要的细枝末节。但管理主义目前还没有统一的概念和框架体系。

特征：追求不断提高效率；强调管理技术在公共领域中的运用；强调以有组织的劳动力来提高生产力；强调专业管理角色的运用；给予管理者以管理的权力。 （三）对新公共管理的理论批评

1、带有一定的意识形态倾向。它的适用性有明显的约束条件，不能盲目不顾实际情况照搬。

2、对新公共管理的经济学基础的质疑。经济学是一门有缺陷的社会科学，把它运用到公共部门中同样是有缺陷的；经济学在经济体系和私营部门中有效用，但运用到公共部门是一种拙劣的构想；对人性认识存在偏颇（忽视了文化因素对人性的规制；人性是复杂的，难以解释的，需求也是多样化的）。

3、对新公共管理的管理学基础的批评。公共部门的管理目标难以清晰界定；绩效和工作结果难以进行有效的评估和测量；公共部门的决定往往是强制性的；和私营部门有着不同的责任形式；公共部门的管理者除了管理事务，还要处理与政治领导者之间的关系；公共部门的多样性和复杂性增加了控制和协调工作的难度。

4、对市场基本交易和市场机制的不当崇拜。忽略了市场的缺陷如宏观性失灵、信息性失灵、公共性失灵、垄断性失灵、外在性失灵和分配性失灵等等；忽略了公共部门竞争与完全竞争市场诱因结构的差异；公共部门市场化的效用还是未知数。

5、出现新的责任问题。新公共管理走上了另一个极端就是强调各个政府部门对结果和顾客负责，忽视对规则的服从。

6、公共利益为私人利益所左右。合同外包会逐渐对外部智囊机构形成依赖，结果有可能失去自身的自主性。

7、把公民当顾客贬低了公民的政治地位。市场交易行为中由于信息不对称，顾客相对处于弱势地位，但现代民主理念强调人民当家作主的价值观。

8、对新公共管理具体措施和具体模式的批评。合同外包缩小了公共责任的范围，也妨碍政府官员与公众的联系沟通；分权带来了分散主义、本位主义和保护主义，不利于资源配臵；私有化损害了公民参与，产生了新的公共责任问题；放松规制会产生新的控制问题；结果导向产生了如何与公共职能有机结合的问题；顾客至上让公民沦为一般的消费者。

三、新公共管理实践：

（一）英国：民营化运动、雷纳评审、部长管理信息系统、财务管理新方案、下一步行动方案、公民宪章运动、竞争求质量运动、合作政府

（二）美国：政府收缩计划、公共服务输出的市场化（合同出租、公私合作、用者付费、凭单制度）、重塑政府——以绩效评估为中心的政府改革

（三）新西兰：国有企业改革、政府部门改革：职能与管理机制的重塑、财政管理改革

四、公共服务民营化

（一）形式：合同承包、特许经营、出售或并购、补助和凭单、政府淡出、 （二）成效：节约政府开支及增加财政收入、促进生产率和运营质量的提高 （三）存在问题：民营化使国有资产流失、使公共服务的公平性失却、引发腐败、公共责任缺失、裁员问题

（四）公共服务民营化中的政府责任：决策责任、监管责任、参与责任、培育与引导责任

五、政府绩效评估

（一）功能：经济功能——建立高效政府的有力杠杆；政治功能——改进公共责任机制的有效途径；组织功能——政府再造的催化剂

（二）一般过程：确定政府工作战略规划和工作重点——确定评估指标——确定绩效标准——制定绩效评估方案——绩效评估方案的实施——评估结果的运用——对绩效评估的评估和反馈

（三）影响因素：政府职能；政府发展战略和规划；地方经济社会发展水平；政

治体制和国家治理权力结构；政府管理的规范化程度；公民参与状况；文化传统；不同利益主体之间的整合与博弈

（四）评估主体：主要党政领导、立法机关、政府绩效评估机构、外部绩效评估机构专家和学者、公民和社会组织 （五）存在问题和改进思路：

（1）把绩效评估当做行政控制的手段，没有把它当做一个系统来建设——系统构建，把绩效评估作为政府再造的一个利器

（2）自上而下的压力型绩效机制抑制了地方的绩效激励——进行组织再造，推动政府组织职能的变革

（3）法制不健全——加强政府绩效评估的法制化建设，配套制度改革 （4）绩效指标设计重经济轻社会，评估标准重效率轻效果、重数量轻质量——构建科学的政府绩效评估指标体系

（5）公众参与程度低——内部评估和外部评估相结合

六、公共部门人力资源管理变革

（一）西方变革：整治中立原则日渐式微、弹性化的政府雇佣关系、政府人事管理职能扩大、放松规制和简化人事规则、注重人力资源开发

（二）中国存在问题：缺乏人力资源管理的系统思考和建构、人力资源管理的基础工作薄弱、没有形成以绩效为本的现代人力资源管理理念、重使用轻开发的传统用人观仍然存在、制度性缺陷、业务部门主管缺乏人力资源管理技能 （三）思考：从战略和国家未来兴衰的高度认识人力资源管理在公共管理中的地位；把先进的管理理念引入公共部门，变传统的人事管理为现代意义的人力资源管理；从管理的基础工作抓起，整体配套，系统推进；完善体制，下放人事管理权力；有选择地借鉴企业和市场化的方法，改造公共部门人力资源管理；建立以绩效为导向的管理理念；立足于能力和素质的人力资源开发；培育公共伦理，弥补硬性管理之不足。

七、全面质量管理

（一）内涵：一个组织以质量为中心，以全员参与为基础，目的在于通过让顾客

满意和本组织所有成员及社会收益而达到长期成功的管理途径。 （二）政府全面质量管理的实施

准备阶段：争取高层支持、坚持顾客导向、明确改进目标 分析阶段：建立质量管理小组、分析工作、选择分析工作的技术

质量改进阶段：持续性、全员参与、建立培训和激励机制、掌握关键管理行为 （三）障碍及对策

障碍：官僚制障碍、文化障碍、政治环境、公共服务质量测量上的困难、公共服务的垄断性

对策：培养变革的组织文化；打破公共服务的垄断；积极完善各种公民参与机制，坚持民众导向；放松规制与规范政府行为的辩证统一；引入标杆管理法和行为标准化建设，改进对公共服务行为的识别和测量 （四）政府部门引入ISO9000族认证

满意和本组织所有成员及社会收益而达到长期成功的管理途径。 （二）政府全面质量管理的实施

准备阶段：争取高层支持、坚持顾客导向、明确改进目标 分析阶段：建立质量管理小组、分析工作、选择分析工作的技术

质量改进阶段：持续性、全员参与、建立培训和激励机制、掌握关键管理行为 （三）障碍及对策

障碍：官僚制障碍、文化障碍、政治环境、公共服务质量测量上的困难、公共服务的垄断性

对策：培养变革的组织文化；打破公共服务的垄断；积极完善各种公民参与机制，坚持民众导向；放松规制与规范政府行为的辩证统一；引入标杆管理法和行为标准化建设，改进对公共服务行为的识别和测量 （四）政府部门引入ISO9000族认证

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