集宁市政府城投公司运作参考

集宁市政府城投公司运作参考

集宁市是一个人口约30—40万的中小城市，先天经济实力薄弱限制了城市的发展力。但集宁是乌兰察布市的政治、经济和文化中心，这又使集宁市具有一定的投资点。此外，紧邻呼包鄂经济圈，具备吸引经济圈富裕资金的地域优势。距离北京近，交通发达，气候凉爽，欠发达、污染小，周边有草原旅游资源，是服务北京人的潜在的避暑休闲之地。因此，集宁市城投公司的发展一定要合理定位、科学运作，充分利用好区位优势，才能为城市快速发展服务，在变革与创新中做大做强。

一、集宁市城投公司定位及目标选择

现代城市发展的基本理念告诉我们，城市的核心竞争力主要取决于资本竞争力、文化竞争力、开放竞争力、科技竞争力。其中，综合要素所显示出来的经济力量与文化力量可以看作一个城市的核心。以经济功能为城市的核心功能可以使城市充满发展的动力，以文化功能为城市的核心功能可以使城市表现出生命的活力，两个核心结合，城市就会既不荒芜，也不呆板。

集宁市城投公司应该与其他中小城市兄弟公司一样，有这样的要素：第一要结构清晰，职责分明；第二要规模较小，成员精良；第三整合社会资源的能力要强，运转要灵活。

要特别注意到，城投公司的定位必须考虑多重因素：其一，必须根据所在城市功能合理定位，城市特色与城投公司定位始 终处于一致的目标趋向。如上海的城市特色是全方位的国际化，

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深圳等大城市的城市特色是强大的经济服务功能，苏州、杭州的城市特色在于现代化城区与江南水乡风格的交融与人间天堂的传统美誉，青岛、大连等城市的特色则定位于美丽的海滨开放城市。只有保持与城市特色的一致性，城投公司才不会走弯路，才能始终发展迅速。其二，核心是政府首先要明确城投公司在城建资产经营中的地位，并将经营权落实到位，为建立包括实施资本运作在内的多元化融资体制创造条件，强化城投公司投资主体地位，将历史形成的城市资产、政府安排的城建项目的配套资金划归城投公司，由城投公司进行统一经营管理，盘活存量，其收益用于城市基础项目建设。

集宁的城市功能定位既要体现经济特色，也要体现文化特色。要明白集宁的核心产业是什么？新兴主流产业是什么？城市的基本文化风貌应该是什么？城市建筑、雕塑、广场、景点、广告、街名、楹联门面装饰等等的建设与设计都应体现中心文化特色，进而形成城市的文化品牌。城市投资公司由此确定自己的发展战略与核心定位才会找到依托。

二、城市建设产业化与城投公司融资渠道的选择

城市建设产业化的内容分为两大类：一类称之为硬性产业建设，另一类称为软性产业建设。硬性产业构成城市的有形资产，软性产业构成城市的无形资产。城市经营就是以城市发展为目标，通过市场机制，对城市硬性产业和软性产业两方面的经营，主要包括城市的土地、道路、供水、供气、供暖、环卫、污水处

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理、桥梁、公交客运、公园、广场、无形资产冠名、形象等方面。

一些成功的城投公司通过“按规划、带项目、批土地”的土地开发程序和方式进行土地经营，有效地解决了城市基础设施建设资金筹集、投资回报的问题，建立起了一条城建项目与资金运作紧密结合的链条。这些经验值得借鉴和思考。

城投公司既是城市建设投融资的运作主体，也是城建资产运营的主体。根据城市建设产业化的要求，城投公司应将各部门分散投资、分散管理的政府行为，转变为控股公司融资、投资、建设和经营相结合的集约管理的企业行为。公益性、准经营性城市基础设施项目建设资金主要由政府投资，并通过城投公司行使投资职能，不足部分由城投公司筹集运作，政府的财政城建资金及土地收益、过桥过路费可作为偿还债务的保证；经营性城市基础设施项目的建设，可由城投公司作为项目发起人，吸引多元投资。另一方面，长期沉淀下来的城建资产不但可以形成新的产出，还可以运用市场手段，使存量资产盘活变现。

为了提高城投公司的融资能力，要说服市政府对现有城建优质资产进行整合后划归城投公司，范围包括政府能够投入的土地、直管公房的房地产等实物资本、可由政府划转的由财政资金投资并具有收益权的国有资产，以及城建设施维护运行中必要的财政资金等。这些资产经过整合，中小城市一般可达5亿元以上，大城市可达几十亿元。

实际操作中，模式很多，发展很快。可以通过有偿转让使用

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权的筹资思路通过土地批租筹集资金，可以在城投公司运作初期就建立一种转移支付和补偿机制：（1）土地收益补偿。由城投公司做好前期工作，通过“生地变熟地”提高土地价值，然后拍卖 使用权；也可以通过与有实力的资产经营公司合作开发，或者在资金充裕的条件下自主开发，直接获取房地产增值收益。（2）各种规费收入的归集。城投公司成立全市统一的结算中心，将各种规费都纳入预算管理。（3）准公共产品存量资产和延伸资产的有效盘活。通过股权转让、入股、拍卖、使用权出让、经营权转让等方式，吸纳社会资金，进行资产运营；也可以采用TOT(转让—经营—转让)的方式，直接将存量资产转让给社会独立法人经营。（4）发行市政债券。

集宁市可以学习包头市青山区的经验。青山区城中村、城边村改造项目资金需求巨大，一直难以启动。在区政府的统一部署下，城投公司对城中村、城边村及其周边地区实施土地整治储备，公司先后投资xx亿元，启动青山区东南中心区的建设，经过努力，完成了xxxx户的拆迁安置，从而揭开了城中村、城边村、旧城改造的序幕。公司在拆迁安置中得到了xxxx亩土地的储备，这也为公司的偿债奠定了坚实的基础，公司的资金运作也逐步走上良性循环的轨道。

包头市稀土高新区的经验也值得吸取。该区“高新大道”东延工程项目总投资xxxx亿元。城投公司在项目运作中，变一方投资为多方聚资，变政府包建为全民共建，政府从土地经营收入

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中投入xxxx万元配套资金，银行融资xxxx万元，同时，城投公司向开发商提供好的土地、好的项目，盘活土地资产，将新建道路两侧xxx亩土地挂牌出让，拍卖地价款xxxx万元，由工业企业入驻，或由房地产公司进行开发。在新区建设中，他们运用城市交通导向型开发模式，新区通过城市交通导向，在确定交通道路建设规划方案时预先把道路周边土地进行控制，由城投公司进行融资，待道路基础设施建设好后，周边土地将大幅升值，然后明确周边土地的用途和规划要求，把土地项目捆绑式招商、土地公开拍卖或有偿划拨，以收回整个土地基础设施投资。

培育收益性城市基础设施项目，对产业化所需的资源、资金进行必要归集和整合，尽量减少城投公司的负债比率，增加城投公司的现金流量、发挥有限资金的最大效益是城投公司健康发展的基本经验。

城投公司作为产业化的运作主体，通过多种渠道，采取BOT(建设—经营—转让)、BTO(建设—转让—经营)、BOO（建设—经营—享有)、TOT（转让—经营—转让），或者合资、合作、股权转让等多种形式，吸引投资者参与城市基础设施建设经营。通过产业化的运作，不仅可以解决建设资金短缺的矛盾，而且可以引入先进的管理方式，提高公用企业的运行效率和经营水平，降低运行成本，增强企业的服务功能，提高服务水平。

城投公司能否多渠道融资是检验城投公司能力的重要标准之一。包头市城投公司融资的主要渠道包括政府财政投入、各项

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市政设施的规费收入、土地批租、银行信贷、吸收保险公司中长期投资、发行建设债券、证券市场融资、盘活存量，和实施专营权有偿转让、引进国内外的各项直接投资。包头市的情况集宁市也许不可能全都能用，但可以从中学到一些基本经验，如可以采取以下几种融资渠道：（1）设立城市基础设施建设政府资金，由市政府委托城投公司进行管理和使用，资金来源包括城市维护建设税、公用事业附加费、市政设施配套费、城市车辆通行费、城市污水处理费、户外广告媒体有偿使用费等城建税费，以及用于城市建设的国有土地转让收入、市政公用设施经营权转让收入、城市基础设施冠名权、户外广告经营权等城市无形资产转让收入等。(2)要充分积极利用国际金融组织、外国政府优惠贷款，加快境外市场融资步伐。包头市利用水环境综合治理等多个项目引进日本国际协力银行贷款、亚洲开发银行贷款和技术援助等外资达几亿美元。(3)凸显国内银行贷款融资是中小城市城投公司融资的重要部分。要抓住国内商业银行加大向城市基础设施项目贷款力度、并且提供较为优惠条件的机遇，依托政府信誉，积极包装捆绑项目，把利用国内银行贷款作为公司融资战略的重点。(4)项目直接融资是城投公司融资战略的发展方向和最终目标。以项目为中心，以项目的土地开发、特许经营权、项目预期收益等设计一整套能够使巨额资金得到有效运用的综合融资模式。

中小城市城投公司在融资方面，应全力设计、打造有吸引力和适当回报率的项目，极力避免因项目无吸引力而导致其它的融

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资渠道长期无法疏通的问题。

三、理顺若干关系与城投公司的人才选择

城投公司作为城市公共建设投资间接管理的中心，同项目投资的各相关方有着紧密的关系，能否处理好这些关系，不仅影响着项目的发展，更重要的是关系到城投公司的生存。这些关系主要表现为：(1)投资者与投资公司之间是一种投资管理的委托代理关系，即投资者是委托方，投资公司是受托方，受托方在获得投资管理权以后必须履行双方签订的契约，并对投资者负责，因自身的过失造成投资损失，则投资公司有承担相应的责任的风险。(2)投资公司同设计、承建、监理、运营或管理单位的关系是一种再委托代理的关系，这个关系中，投资公司主要是对契约进行管理。（3）投资公司与金融机构的关系是一种代理融资的关系，投资者可以委托投资公司进行融资安排，但所负债务则由投资者以不同的方式偿还。

从各种关系的处理中，一个基本经验是城投公司的组建必须符合现代企业制度。城投公司应根据《公司法》和现化企业制度的要求，进一步完善法人治理结构、企业激励和投资、经营管理约束机制。应以资产为纽带，与各城建企业形成母子公司关系，通过控股或参股形式参与所属子公司和参股公司的经营，培育收益性项目，取得相应分配利益，产生城投公司的资金流入，保持公司的可持续融资能力，从而形成企业自我发展的良性循环机制。同时，以建立有诚信的举债机制为重点，扩大政府投资规模；

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以搞好房地产土地批租为重点，挖掘资源性资金；以资产运作为重点，扩大社会融资，最终形成“政府引导、社会参与、市场 运作”的多元投资格局。

城投公司在解决了一系列复杂关系问题后，还需要解决和重视的是人才战略的问题。主要分为两大块，其一是具有较高的城市建设和资金运作方面的专业技术知识、又有较强的组织协调能力的复合型高级管理人才，其二是专家和学者所组成的公司专家顾问团。

城投公司在发展初期应积极选拔、培养和引进各类人才资源，包括：（1）具有对城市建设项目的项目包装、项目融资、经营城市、企业资产运营、企业发展战略进行策划的高级策划人才；(2)熟悉城市道路、供水、排水、燃气、热力、以及城市公共交通、环境建设等专业技术，并且具有一定城市基础设施项目建设管理方面专业知识的高级专业技术人才；(3)具有丰富的大中型企业管理经验的高级经营管理人才；(4)了解城建行业成本结构，具有一定工程造价方面的经验，能准确地进行投资测算，或熟悉银行证券业务、能够调动金融行业资源，具备企业财务管理经验的高中级财务融资人才；(5)具有一定的企业并购整合经验，并善于与投资银行、会计师事务所、律师事务所等紧密配合的资产运作人才。

对于集宁市这样的中小城市城投公司而言，人才的引进、培养、大胆使用是当务之急，除过依靠合理的薪金制度吸引优秀

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人才外，更重要的是要依靠机制、制度和先进的管理理念大力培养人才，使用人才，甚至不求所有，但求所用。

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