美国在环境应急规划和应急反应方面的经验

美国在环境应急规划和应急反应方面的经验

政策和法规发展的背景

美国在环境应急规划和反应方面的经验也是逐步积累起来的，这些经验教训主要来 自发生在本国和其它国家的水域和土地上的泄漏/污染事故。像其它许多国家一样，美国在 应急规划和反应方面政策和法规的制定、建立、颁布和实施主要是为了应对大型的环境泄 漏/灾难事件和由此而产生的公众忧虑和强烈抗议。事实上，美国在环境应急反应方面最初 的法规是全国石油和危险物质污染应急计划，或者简称为全国应急计划（NCP）。该计划是 为了应对类似发生在英格兰的托利峡谷号(Torrey Canyon)泄漏事件而制定的，该计划至今 仍旧是美国在这方面的主要法规。

这份全国应急计划（NCP）在1968 年11 月13 日正式成为法律。它第一次在美国为 处理或应对泄漏污染设立了综合的法律框架，并且建立了全国应急反应系统（NRS）。后者 是由来自地方、各州和联邦机构的个人和团队结合他们的特长和资源组成的一个网络，用 来确保石油泄漏控制和清理活动能够及时、有效的进行，确保泄漏对人类健康和环境的威 胁能够降到最低。全国应急计划（NCP）主要关注在泄漏的控制、清理/消减方面。它并没 有涉及预防或通过早期规划来避免泄漏的问题。

美国环境保护局（EPA）在1985 年启动了化学突发事故应急准备计划（CEPP）（美国环保局，1987）。CEPP 是一个鼓励州级和地方政府识别本地区危险并计划化学突发事故反应行动的自愿计划。由于1985 年在美国发生的类似事故，美国国会采纳了CEPP 中的许多要素并在1986 年通过了危机应急规划和社区知情权法案（EPCRA），1990 年通过了清洁空气法案修正案，并批准了美国环保局的风险管理计划（RMP）。这两个法案也使美国将政策重点从应急反应转移到了目前的泄漏预防、规划和反应准备上来。危机应急规划和社区知情权法案（EPCRA）和风险管理计划（RMP）是专门针对化学品和危险物质/废物泄漏的应急规划和反应。

第二部分 应急规划和反应计划

在这部分里，将简要地回顾美国现有的三个主要应急和反应计划。这三项计划分别 是化学品风险管理计划（RMP）、石油泄漏预防计划和超级基金应急反应计划；这三项计划 是在过去的20 多年时间里为应对化学品泄漏、石油泄漏和危险物质和废物泄漏而分别制定 的。

为应对油类泄漏可能发生在任何时间、任何地点、任何天气情况下的危害程度不详的事故做出及时、综合的准备是一项巨大的挑战，需要大量的规划和培训。环保局的油类泄漏准备计划有两个要素，一是制定和协调作为应急计划网络一部分的应急计划，二是进行油类泄漏预防和应急反应培训。设计良好的设施，以及当地、区域、地区和全国性的应急计划，通过向应急反应小组提供他们在泄漏发生之前、泄露发生时和发生后所需的信息来帮助应急反应人员控制和清理任何面积的泄漏。培训保证了应急设施的员工、应急反应承包商以及州级和当地政府的官员能够了解油类泄漏应急反应的各个方面。准备行动当中的一项就是在储油设施层面上准备设施反应计划（FRP）。在油污染法案(OPA)的规定下，FRP 是连接储油设施和区域应急计划的一个重要的规划环节。具有大型油类储备能力的设施按规定要准备和提交一份FRP 以准备应对最坏情况下的石油泄漏以及这种泄漏造成的重大威胁。FRP 要求储油设施建立危机应急反应资源，进行危险评估，并确定小型、中型和最坏状况的泄露情景。那些一旦泄漏可能造成重大的、实质性危害的储油设施必须要向地区办公室提交审批其FRP。储油设施还必须培训其雇员，进行演习和练习，为石油泄漏应急反应做准备。环保局在FRP 设施进行检查和演习，并且发现突然袭击式的演练是决定这些设施是否具有应急反

应能力的有效方法。

美国通过其环境机构-环保局开发了一个全国应急反应系统，后者是一个为在美国解决油类泄漏问题而建立的制度框架。环保局是牵头负责发生在内陆水域的石油泄漏的联邦反应机构，而美国海岸警卫队是牵头负责发生在沿海和深水港口的泄漏的联邦机构。环保局不论是否管理应急反应，都跟踪所有的石油泄漏报告。环保局通常从事故责任方或州里和地方参与应急反应的人员那里获知有关泄漏的信息。根据法律，事故责任方要向联邦政府报告泄漏的情况。联邦政府一旦接到报告，就会将其记录在危机反应通告系统中，该系统简称ERNS。接收报告的途径可能是通过全国应急反应中心、环保局，也可能是其它机构。ERNS 系统中包含着从1986 年以来来自全美国的泄漏事件的历史信息，该系统向公众开放，其中的信息目前也可以通过网络下载。全国应急反应中心（NRC）是联邦政府的全国应急通讯中心，由美国海岸警卫队的官员和海洋科学技术人员一天24 小时值班。该中心接收根据法律规定会引发进入联邦通知程序的所有涉及化学品、危险物质和石油排泻的报告。提交全国应急反应中心的报告随即启动全国应急计划以及联邦政府的反应系统。应急反应中心工作人员的责任是通知事先指定的负责事发地区的现场协调员(OSC)，并搜集可以得到的信息包括泄露的规模和性质、涉及到的设施或容器、以及泄露的责任方。应急反应中心在一个全国性的数据库中保存所有泄漏的报告。

化学品风险管理计划（RMP）综述

与油类泄漏项目中的SPCC（泄漏预防、控制和对策计划）相类似，为防止化学品泄 露，美国环保局要求特定设施的业主或经营者准备和实施风险管理计划(RMP)并将这些计划 提交给环保局。当美国国会通过1990 年的清洁空气法案修正案的时候，要求环保局针对在 使用极其危险物质的设施中预防化学品泄漏事故，公布法规和指导方针。风险管理计划规 则（RMP 规则）的制定就是为了实施修正案的第112(r)款。这一规则是建立在已有的行业 规范和标准的基础上的，它要求所有使用特定的易燃和有毒物质的公司，无论大小，都要 制定一套风险管理计划，计划要包括：

1. 危险评估，其中要详细地描述意外排放的潜在影响，过去五年里的事故历史以 及对最坏情况下的意外泄露和应对措施的评估；

2. 预防计划，包括安全防范和维护、监督以及雇员培训措施；

3. 应急反应计划，其中要包括紧急卫生措施，雇员培训措施以及一旦事故发生， 要通知公众和反应机构（例如，消防队）的程序和步骤。

在该计划下，受管辖的设施一定要向环保局提交它们的风险管理计划（RMP），环保 局会公开这些信息。每五年，这些计划一定要经过修改并重新提交。

风险管理计划（RMP）关注泄漏预防和应急准备，特别是在当地社区一级减少化学泄 漏的危险。风险管理计划中的信息将帮助当地的消防、警察和时刻准备并应对化学事故的 应急反应人员，并且对公民了解社区里的化学危险也十分有帮助。美国环保局期望将风险 管理计划向公众公开可以促进各工业行业与公众之间的沟通，提高地方的事故预防和危机 反应训练水平。与油类泄漏计划的SPCC（泄漏预防、控制和对策计划）相仿，美国环保局通过现场审计/检查监督来执行其风险管理计划（RMP）。这些现场审计/检查包括现场考察和验证RMP 完整性的文件回顾，以及对基本安全计划的评估。审计员评估RMP 是否符合法规的要求。审计员也会对RMP 计划的支持性文件进行评估。

环保局超级基金应急反应计划综述

环保局的超级基金应急反应计划针对危险物质、废物和污染物的排放或可能发生的

泄露提供快速的反应，无论它们发生在何时何地。这是超级基金计划两个主要组成部分之 一。该计划旨在保护人类健康和环境不受危险物质带来的多重威胁的影响。该计划的首要

任务是：

1. 全天24 小时待命准备应对事故排放；

2. 以一切资源来应对危机，消除对公众和环境的即时危险； 3. 将泄露事故以及泄露的物质通知有关社区。

第四部分 法律框架

这部分简要地回顾了一些主要法律法规，它们形成了化学品、油类和危险物质泄漏预防、准备和反应的法律框架。 清洁水法案综述

1972 年的清洁水法案(CWA)是保护航行水域和附近海岸线不受污染的主要联邦法规。从该项法案颁布以来，CWA 已经为有关污染预防和应急措施具体要求的法规奠定了基础。CWA 的第311 款主要涉及油类和危险物质排放污染的问题，授权环保局和美国海岸警卫队启动预防、准备和应对发生在美国航行水域的石油泄漏的计划。环保局通过包括全国应急计划和石油污染预防法规在内的各种法规来实施清洁水法案。 油污染法案综述

油污染法案是对油类泄漏的预防、应急准备和应对进行管理主要法规。正如在第二部分中谈到的那样，油污染法案（OPA）是在1990 年生效成为法律的，主要是为了应对埃克森瓦尔迪兹号事件后日益增长的公众担忧。OPA 通过制定扩大联邦政府能力的条款，最重要的是通过提供应对油类泄漏所需的资金和资源提高了国家预防和应对石油泄漏的能力。OPA 还创立了全国性的油类泄漏责任信托基金，该基金可以为泄漏事故提供高达10 亿美元的资金。

另外，OPA 为政府和行业制定的意外事故规划提出了新的要求。全国油和危险物质污染应急计划（NCP）通过三个层次扩展实施: 要求联邦政府指导所有泄漏事故的公共和私人应急反应行动；由联邦、各州和当地政府官员组成的地方委员会必须要制定详细的、针对明确具体地点的地区应急计划；对环境造成潜在严重威胁的船只和设施的业主以及经营者必须准备他们自己的设施事故应急反应计划。

1990 年的油污染法案（OPA）确保了“污染者付费的原则”（也就是，一旦发生泄漏，油类的运输者和储存油类设施的业主或经营者需要支付泄漏所造成损失的成本），增加了法规上不达标的罚款，拓宽了联邦政府的反应和执法权，并且保留了州政府制定法律管理油类泄漏的预防和反应的权力。

最后，1990 年的油污染法案（OPA）修改了清洁水法案（CWA），它要求立法规定特定船只和设施的业主或经营者必须准备和提交设施反应计划（FRP）以应对最坏状况下的油类泄漏和这种泄漏带来的巨大威胁—也就是通常所指的“FRP 规则”。美国环保局在1994年7 月1 日公布了FRP 规则，FRP 对岸上设施的要求也适用于任何“因为泄漏发生地点的关系，可以合理地认为泄漏也会对航行水域，附近海岸线或专属经济区造成巨大环境危世界银行政策分析和建议项目在2002 年，美国环保局进一步修改了油污染预防法案（40 联邦法规法典 第112 部分），并且提出了针对发生在与运输不相关的设施里的油泄漏的预防、准备和紧急应对的规定。 为防止油流入航行水域和附近的海岸线，控制油泄漏，法规要求这些设施要制定和实施泄漏预防、控制和对策计划（SPCC）并建立步骤、方法和对设备的要求，同时培训员工加以实施。40 联邦法规法典 第112 部分中从A 到C 的分项也因此被称作“SPCC 规则”。正如来自需要贯彻执行地区的评论中所请求的那样，这项法规基本上是基于性能效果上的规定，这样在满足防止油泄漏到航行水域和附近海岸线的规则要求时就可以有一定的灵活性。

超级基金法案（CERCLA）综述 综合环境应对、赔偿和责任法案（CERCLA），即通常所说的超级基金，是由美国国会于1980

年12 月11 日颁布的。这部法律为化学和石油工业制定了一种专门的赋税，并且为直接应对可能危害公共健康或环境的危险物质排放或可能发生的泄露提供了范围较宽的联邦授权。 综合环境应对、赔偿和责任法案（CERCLA）：

? 建立了对于已关闭的和被废弃的危险废物场所实行的禁令和要求； ? 规定了对发生在这些场所的危险废物排放责任方人员的责任；

? 建立了一个信托基金，当责任方无法被确定的时候，该基金将提供清理的费用。 该法案授权了两种应急反应行动：

? 短期清理，也就是采取措施解决必须立即应对的泄漏或可能发生的泄漏；

? 长期修复应对行动，即永久地、显著地减少危险物质排放所造成的危险，这种危险通常是严重但不会立即致命的。这些行动只能在被列入环保局全国优先清单（NPL）的场地上进行。综合环境应对、赔偿和责任法案（CERCLA）在1986 年10 月17 日被超级基金修正案和重新授权法案（SARA）进行了修改。此后，综合环境应对、赔偿和责任法案（CERCLA）与全国应急计划（NCP）为下列形式的反应行动提供了权力：首先，综合环境应对、赔偿和责任法案（CERCLA）建立了一个报告危险物质泄漏的程序；第二，综合环境应对、赔偿和责任法案（CERCLA）创立了一个清除排放的危险物质的应急反应计划；第三，综合环境应对、赔偿和责任法案（CERCLA）对于来自停产和废弃的危险废物处理场的无法控制的泄漏，建立了一个永久性地将泄漏清除掉的修复程序。任何处理危险物质的人都要服从于综合环境应对、赔偿和责任法案（CERCLA）中的泄露报告制度的规定[CERCLA 第103(a)部分]。每当一种危险物质被排放到环境中，并且排放量在24 小时内超过了需要报告的最低限值（RQ）（例如，一磅），该排放必须要向全国应急反应中心报告。环保局会定期公布一张危险和极度危险物质以及其需要报告的阈值（RQ）的清单(40 联邦法规法典CFR 第302部分)。

应急规划和社区知情权法案（EPCRA）综述

应急规划和社区知情权法案（EPCRA）的通过是为了应对储存和处理有毒化学品所带来的环境和安全危险的担忧。应急规划和社区知情权法案（EPCRA）为联邦、各州和当地政府、印第安人部落和行业建立了有关危险和有毒化学品危机规划和“社区知情权”汇报的要求。社区知情权的条款帮助增加了公众对化学品、化学品使用及其排放方面的知识，也增加了公众获取这些信息的途径。各州和社区通过与设施合作，可以使用这些信息来提高化学品的安全性并且保护公共健康和环境。

应急规划和社区知情权法案（EPCRA）有四个主要条款： ? 应急规划（第301-303 款） ? 紧急排放通知（第304 款）

? 危险化学品储存汇报规定（第311-312 款），和 ? 有毒化学排放清单（第313 款）

该法案中的应急规划部分是为了帮助社区准备和应对涉及到危险物质的紧急事件。美国的每一个社区都是某一个综合计划的一部分。应急规划和社区知情权法案（EPCRA）要求美国各州创立州级应急反应委员会（SERC），并要求当地社区成立当地应急规划委员会（LEPC），为化学事故准备当地的应急反应计划。应急规划和社区知情权法案（EPCRA）还要求设施向LEPC 提供应急规划所必需的信息，并向SERC、LEPC 和当地的消防部门提交有关设施里的危险化学品的年度清单报告和信息。该法案还建立了有毒物质排放清单（TRI），特定设施按规定每年都要向环保局报告有毒化学品的排放数量。应急规划和社区知情权法案（EPCRA）的数据对公众公开，环保局存有一个全国性的数据库，其中包括有毒物质排放清单（TRI）的有毒化学排放报告。每个州的州长都指定了一个州级应急反应委员会（SERC）。每个SERC 都负责使应急规划和社区知情权法案（EPCRA）的条款在本州内得到实施。SERC

又会指定大约3500 个地方危机规划区并为每个区指定一个当地应急规划委员会（LEPC）。SERC 监督和协调LEPC 的活动，设定步骤接受和处理公众获得在应急规划和社区知情权法案（EPCRA）下搜集的信息的请求，并审查当地的应急反应计划。

LEPC 的成员至少一定要有包括警察、消防、民防、公共卫生、交通、环境方面专业人士在内的当地官员，受应急规划要求制约的设施的代表，还有社区团体和媒体。LEPC 必须制定一份应急反应计划，至少每年评估一次，并负责将本社区化学品的信息提供给社区的公民。

清洁空气法案综述

修改后的清洁空气法案的第112（r）款要求环保局制定法规预防和应对可能影响设施以外的公众和环境的化学设施事故。1996 年，环保局颁布了风险管理计划（40 联邦法规法典 第68 部分），即通常所说的RMP 规则。环保局的RMP 规则是美国第一项专门为预防可能危害公众与环境的化学事故而设立的联邦法规，其中的环境还包括水环境。RMP 的预防要求包括建立书面的操作程序、提供员工培训、确保机械设备的完好性、以及分析和控制过程中存在的危险等。

环保局RMP 中的其它要求包括：

1. 设施必须准备一份在过去五年中发生的意外排放的历史资料。

2. 设施必须进行一项设施的场外影响分析（OCA）-- 对假定的最坏情况下的意外排放情景和具有应对措施的意外排放情景进行分析预测，预测其带给设施周边公众和环境的潜在后果。

3. 设施必须向环保局提交一份摘要报告，即风险管理计划（RMP）。计划要包括该设施过去五年的事故历史，其意外排放预防计划的摘要，设施的场外影响分析和一份应急反应计划的摘要。清洁空气法案（CAA）要求环保局将所有的风险管理计划（RMP）向州政府、当地政府和公众公开，但计划中的设施的场外影响分析的部分是被限制公开的。设施必须至少每五年更新它们的RMP，如果有改变发生，更新的频率还要增加。

第五部分 制度建立和实施

在美国，组织应对主要化学、油类和危险物质泄漏/事故的系统被称作全国应急反应

系统。这部分将描述全国应急反应系统的基本组成，并就规划和应对主要泄漏/事故的队伍 和个人的责任加以概述。

全国应急反应系统有三个主要的组成部分：（1） 现场协调员（OSC），（2） 全国应急反应小组（NRT），和（3） 地区应急反应小组（RRT）。第四个组成部分， 特别工作组（Special Forces），是可以被召集来支持应急反应行动的具有特殊技术和知识的组织。全国应急反应系统在全国应急反应中心接到泄漏或紧急事故的通知后会被启动。一旦泄漏发生，坐落在华盛顿特区的全国应急反应中心将是第一个接到通知的组织机构。该中心的工作人员是由来自美国海岸警卫队的官员和海洋科学技术人员组成的，该中心作为全国通讯中心负责通知现场协调员（OSC），协调员监督泄漏现场的清理工作。 现场协调员

现场协调员在全国应急反应系统里最具有举足轻重的作用。他们是在全国应急计划（NCP）下被提前指派负责指挥排放或泄漏现场的应急反应行动和协调其它工作的联邦官员。另外，现场协调员（OSC）也会与其它联邦、各州、当地和私营应急反应机构联合工作。现场协调员（OSC）的职责还包括向地区应急反应委员会提供支持和信息。四个联邦机构均有人员任职现场协调员：美国海岸警卫队，环保局（EPA），能源部和国防部。在这些机构当中，海岸警卫队和环保局为应对油类泄漏危机负有最大的责任。海岸警卫队有48 个现场协调员，环保局有215 个。现场协调员遍布全国各地便于为泄漏提供快速有效的反应。当泄漏发生在沿海水域，当地的海岸警卫队港口指挥官是现场协调员。当泄漏发生在内陆地区，例如石

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