中国公共服务民营化分析

本 科 生 毕 业 论 文

论文题目 中国公共服务民营化现状分析 作者姓名 专 业 名 称 行政管理 准 考 证 号 指 导 教 师

二零一四年01月19 日

内容提要

公共服务民营化的模式在西方国家的实践中逐渐成熟，其优势也充分彰显。民营之风在我国已吹数十年，立足我国国情，并学习西方国家的经验，让民营化本土化是我们要研究的一个方面.此外，克服公共领域民营化实践过程中出现的公平缺失、政府信任危机等问题，保证民营化平稳运行也是我们急需关注的一个方面。 关键词:公共服务；民营化；规制体系；公共事业；

Abstract

The model of privatization of public service has been grown up and people get benefit from it in Western countries. With the Privatization has made in our country, making the privatization localization based on internal environment and experience of practice is the foremost issue. Moreover, overrunning the issue what is created in privatization practice is another important issue.

Key words: Public Service; Privatization; Regulations systems; Public Utilities.

目录

正文 .................................................................................................................................................. 1

一、引论 ................................................................................................................................... 1 二、社会公共服务民营化的定义 ........................................................................................... 1 三、我国社会公共服务民营化的现状 ................................................................................... 3

（一）我国在公共服务民营化进程中取得的经验成果 ............................................... 3 （二）我国在公共服务民营化过程中面临的困境 ....................................................... 5 四、推动我国公共服务民营化进一步发展的途径 ............................................................... 7

（一）我国现阶段进行公共服务民营化的方式 ........................................................... 7 （二）进一步推动我国公共服务民营化进程的方法探析 ......................................... 10 五、结语 ................................................................................................................................. 13 六、参考文献 ......................................................................................................................... 13 七、致谢 ................................................................................................................................. 14

正文 一、引论

民营化是这个时代的主题。我国自改革开放以来，随着公共事业科学技术的不断进步、人们收入水平的不断提高、城市化进程的不断推进，社会公众对公共事业产品和服务的需求不断增加，迫切需要增加供给。尽管我国政府对公共事业的投资额一直处于增长态势，但公共事业产品和服务的提供一直不能满足日益增长的需求。因此，在继续保持国家投资的基础上，必须拓展融资渠道，将多种方式引入民营资本。1 因而，20世纪90年代，我国经济改革指向垄断性行业，拉开了公共事业民营化改革的序幕，而中央政府各部出台的一系列政策，亦加速了这一改革的步伐。民营化已经打破了公共领域和私有领域之间的平衡，使公共领域向私有领域急剧转化。这种戏剧性转化的冲击已为生活在当今时代的人们所经历和感受，也必将为生活在我们后面的时代的人们所感受。本文通过以下几个章节的描述试析中国公共服务民营化的现状。

二、社会公共服务民营化的定义

本世纪后期，伴随着社会主义市场经济体系的建立和公共事业领域的科技进步，为了解决社会公众对公用物品的需求的不断增长与公用物品供给不足之间的矛盾，我国开始了对公共事业领域的改革。为此，共有四种应对方案，分别是：民营化，产业化，市场化和投资主体多元化，相较于他们的定义，他们所表示含义各不相同，但四者常常联系在一起，且市场化和产业化往往通过引入民间资本才能真正实现。因此，公共事业民营化比较切合实际。

而对于民营化的解释国内外至今仍未有一个相对统一的叫法。

日本经济学家植草益认为，公企业的民营化是指废除该公企业的设置法，同时出售政府所有的公企业的资本，将其转化为私营企业，并解除以公企业法规定的规制。2

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石淑华。《中国公用事业民营化改革的若干反思》，中国经济出版社，P42. （日）植草益。微观规制经济学[M]。北京，中国发展出版社，1992，P254.

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西蒙·哈奇姆等人认为，任何行为，只要塔将一种服务放置于一个竞争的环境下，便是民营化行为。这里最重要的因素是：引入市场机制从而消除垄断的价格体系，使价格更贴近完全竞争市场 条件下的价格。放松经济规制，迫使供应商在同行业之间竞争，允许其他供应商进入此行业也是民营化的一种形式。市政垃圾处理中心通过投标最后赢得了这场竞争也是民营化。1

美国著名的民营化大师E·S·萨瓦斯认为，民营化是对资本主义国家日渐严重的“大政府现象”和“大政府问题”的纠偏行为。从广义上讲，是指更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求；从狭义上讲，民营化是一种政策，即引进市场激励以取代经济主体的随意的政治干预，进而改进一个国家的国民经济。2

可见，国外对民营化的定义是不统一的，而国内各界学者对此的看法也是各说纷纭。

王俊豪认为，民营化不等于私有化。（自然垄断产业的）民营化，是一个在自然垄断产业逐渐增加民营经济的比重，扩大民营企业的经营范围，相应减少国有经济的比重，缩小国有企业的经营范围的过程。“民营”是一个与“政府直接经营”相对应的概念，在生产资料民有的情况下，必然实行“民有民营”。但是，在生产资料国有的条件下，也可以实行“国有民营”。“民营”与生产资料所有制没有必然联系，“民营”不等于“私有”，民营化也就不等于“私有化”。3

李少民、栗树、张维迎从剩余索取权的让渡来界定民营化。他们认为，当地区间竞争充分激烈时，每一个地区为了保存生存所需要的市场份额，就必须降低生产成本。为了促使经理有积极性降低成本，地方政府就不得不将全部或部分剩余份额让渡给经理，从而拉开了民营化的大幕。4

对于公共服务，有学者这样描述“公共服务是政府提供的以服务形式存在的公共物品，是公共物品的具体表现形式。”传统的理论认为：“公共物品具有非排他性和非竞争性，可分为纯公共物品和准公共物品。纯公共物品具有非排他性和非竞争性，应由政府来提供。准公共物品是介于纯公共物品和私人物品之间，不

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（美）西蒙·哈奇姆，保罗·赛登斯塔特，加里·W·鲍曼，运输业的民营化[M]，北京，经济科学出版社，2004，P4. 2

（美）E·S·萨瓦斯。民营化与公私部门的伙伴关系[M]，北京，中国人民大学出版社，2002，P4. 3

王俊豪，周小梅。中国自然垄断产业民营化改革与政府管制政策[M]。北京：经济管理出版社，2004，P3. 4

石淑华。《中国公用事业民营化改革的若干反思》，中国经济出版社，P15.

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同时具有非排他性和非竞争性。私营部门和其他社会主体均可参与公共物品的提供\。1

由此可见，从不同的角度出发，对民营化的理解都会有所偏失，但又各有其理。本人认为公共服务民营化是重新调整政府在公共事业领域内的位置，布局政府与民间资本之间的关系，以最大限度的满足人民大众对国家公共服务和产品的需求。

三、我国社会公共服务民营化的现状

（一）我国在公共服务民营化进程中取得的经验成果

1. 拓宽了城市建设资金的来源管道，减轻了政府财政补贴的负担； 长期以来 ,中国公共事业由政府买单 ,投资主体单一 ,缺乏多样化的资金来源渠道 ,造成城市基础设施建设滞后于城市发展。近年来 ,虽然各级政府对城市基础设施建设的投资力度不断加大 ,但仍然难以满足社会经济发展和改善城市居民生活的需要 ,资金缺口问题仍然比较突出;而随着积极财政政策的逐渐淡出 ,基础设施领域缺乏必要的投资资金 ,不仅使许多新建的基础设施不能如期完成 ,也使得已有城市公共服务难以为继。公共服务民营化有利于吸收民间资本进入公共服务领域 ,拓宽发展公共服务资金的来源和渠道 ,有利于政府发挥资金的杠杆效益 ,花小钱办大事 ,实现资源的优化配置。

城市公用事业实行民营化改革后, 出现了对公用事业的多元投资主体, 投资主体包括国内、 国外、国有、 民营、 个体、 合资等, 一方面, 解决了过去在公用事业领域投资不足的问题,更好地满足了投资需求,大大降低政府投资的风险; 另一方面, 也引进了市场竞争机制,各企业的经济效益得到提高,减少甚至取消了政府的财政补贴,增加了政府的税收和利润。

2. 提高了资金在公共服务过程中的运作效率；

实行民营化改革后,一些公用事业部门的生产率获得了明显的提高。虽然生产率的增长取决于多种因素,但一个不容否认的事实是 20 世纪 80 年代对国有企业进行的重大改革,一些国有企业通过与国外公司合资或合作经营, 在市场竞

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王英华，王庆宇。论我国公共服务民营化对象和途径[J]．鲁行经院学报，2003，P6

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争的压力下,加速了改革进程,引进了先进的经营理念和管理经验,改进经营机制,提高了企业经营效益。据对青岛、 济南、 杭州等市的调研,这些城市排水、 道路保洁、 绿化等方面服务实行竞争招标后,在服务质量不降低的前提下,节省资金达到20% ) 50%。1

3. 提升了公共服务的质量；

我国传统的公共服务供给体制中 ,政府是公共服务的单一提供者 ,政府通过国家的强制性力量来汲取和整合资源 ,包揽国家和社会的公共事务 ,负责公共物品和公共服务的生产和提供。这种模式在一定程度上会导致公共服务质量低下 ,效率不高。“铁老大、水老虎、 电信爷 ” ,公共设施“ 滴、 漏、 冒、 跑 ” ,“ 脸难看 ,门难进 ” 等成为中国公共服务领域的真实写照。在公共服务领域引进民营资本与政府部门“ 同场竞技 ” ,有利于打破政府垄断 ,在一定程度上改进政府懒散 ,不作为的现象 ,从而不断提高公共服务的质量和效率。

4. 建立了竞争机制，进一步推动社会市场的发展；

竞争是民营化成功的关键，“任何民营化努力的首要目标是（或者说应该是）将竞争和市场力量引入到公共服务、国企运营和公共资产利用过程中。”公共事业民营化旨在通过民营化、市场化的方式提高公用事业的服务效率。

随着社会的发展，公众对公共服务和产品的需求日益多样化，这对公共服务的数量和质量提出了更高的要求，但是由于政府自身财力和能力的限制，无法及时有效地满足公众的公共服务需求，对公众的回应性降低，所以政府垄断性的生产、供给公共服务并不是唯一有效的途径，实现公共服务供给方式的多元化成为必然选择。而公共服务民营化是以政府为主导，以市场化合社会化为主体，以公众满意为标准，打破政府垄断，引进竞争机制，构建政府、私营部门（非政府组织和私营企业）相互合作的公共服务体系，政府为安排者，私营部门为生产者，公众为消费者，其实质在于给予公众更多的选择空间，师公众自主选择公共服务主体，通过刺激竞争提高公共服务质量。所以，公共服务民营化的问题不在于公营对私营，而是竞争对垄断。2

5. 加快了政府职能转变的速度；

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徐静。试论我国公共服务民营化的现状及对策，中国青岛市委党校，青岛行政学院学报，第11期，P50. 戴维·奥斯本，特德·盖布勒。改革政府——企业精神如何改革着公营部门[M]，周敦仁，汤国维，寿进文等译。上海：上海译文出版社，1996，P54

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在市场经济条件下 ,所有制形式发生了转变 ,分配形式也发生了变化,在这种情况下 ,单一的依靠政府提供公共服务模式 ,必然不能满足投资多元化和消费多样化的需要。社会需求的变化 ,是政府职能转变的推动力 ,政府必须顺应市场需求 ,及时调整自身的行为 ,否则就会成为市场经济发展的阻碍力量。1所以 ,推进公共服务民营化改革 ,把现代企业的管理理念引入政府管理中来,以市场为导向 ,开展政府管理活动 ,既可以在政府管理过程中减少人员 ,节约财政开支 ,还可以大大提高政府的工作效率 ,有利于促进政府职能的转变。

（二）我国在公共服务民营化过程中面临的困境 1. 市场机制不成熟，没有一个健全完善的市场环境；

西方国家的市场化取向是在市场经济已经发育成熟的客观条件下，让经济主体充分利用市场机制去合理配置资源，减少政府干预，在私人产品的服务领域以及公共服务的供给领域引进市场机制。例如美国是通过合同出租、用者付费、公私协作、凭单制等市场化的做法，减少福利项目，放松对经济的管制以避免政府职能的干预，从而进行公共服务市场化。而我国没有如此深厚的发展市场经济的基础，我国当下处在几乎由政府全部包管企事业单位，向企业作为独立经济主体进入市场过渡。准确的说，西方国家的市场化取向是指市场机制不仅要重新主导私人产品服务的供给领域，而且要进入公共产品的服务供给领域。我国的市场化取向则是一个将政府职能转变和培育、建立市场经济体制同步发生的过程，是一个由全能政府向有限政府过渡的过程。政府职能的转变不是政府自身的主动选择，而是适应建立和发展社会主义市场经济体制的要求。2

2. 监管制度不完善，腐败现象频出；

政府监管是公共事业民营化后政府亟待加强的职能，也是政府能力的集中体现。如果民营化后政府监管职能出现缺位或越位的话，其结果不但会损害到社会公众（消费者）的切身利益，而且也会损害到民营化后企业的利益，因为政府监管不力会导致市场竞争的无序，市场的无序竞争最终又会损害到企业的利益，最终会转嫁给无辜的公众。由于监管制度的不完善 “以市场为导向的改革将面临

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吴淑娴，谢磊。公共服务民营化改革探析，三峡大学学报第5期，P61。

汪飞燕。民营化中的公共利益缺失的形式及原岗分析[J]，江淮论坛，2005，P6

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贪污行为合理化和资本主义越权行为受到公然支持的危机。 ” 1政府监管能力的薄弱因此成为推进我国公共事业民营化的重要障碍。

3. 法律制度不够健全，缺乏良好的法制环境；

现行许多过于原则化的法律对规制权力的规定，缺乏配套法规和规章的支持，导致规制权力的行使缺乏可操作性。同时规制法规体系不健全，许多领域的规制职能并没有得到法律和政策明确授权，规制机构无“规”可循，无法做到依法规制。即使颁布了相应产业立法，也因为这些法律是由其主管部门牵头起草，仍具有较大局限性。2

我国在法律方面的配套措施还不完善，而使得民营化在很多问题上步履蹒跚，发展缓慢甚至停滞不前。民营化是一项牵涉面广的重大举措，它触及到一系列的政策和法规不协调的问题。这包括新政策法规的制定、旧法规政策的修订以及新旧政策法规的交叉协调。

当前，我国仍存在现行法规、政策的支持力度不够，表现为在某些问题上显得态度不够坚决，在某些领域态度不够明朗、一些相关的政策不完善等。

4. 第三方组织机构发展缓慢，参与公共服务的参与度不强； 公共事业民营化改革的核心做法是把政府的部分职能剥离出来，转而寻求政府以外的其他组织来承担相应的职能，以期实现低成本、高效率地提供公共物品。但是，这一改革目标的实现有赖于一个健康、成熟的市场和发达的第三部门。改革开放以来，我国第三部门进入了一个快速发展的时期。据有关资料显示, 1976年全国性社会团体只有 100多个，地方性社会团体只有 6 000多个。截止到 2003年，全国已注册社会团体 142 000个，已注册民办非企业单位 124 000个，工会、共青团、妇联等 8大人民团体的基层组织 5 378 424个，中国残疾人联合会、中国计划生育协会、中国文艺界联合会等其他准政府社团基层组织 1 338 220个，学生社团、社区文娱团体、业主委员会、网上社团等各种草根组织 758 700个。3尽管我国第三部门有了长足的发展，但是，数据增长的背后却掩盖不了我国第三部门发展的艰难处境：一方面，大量的非营利组织还很难真正成为独立于政府的自治组织，尤其进入法律登记体系的非营利组织，许多还保留着政府或事

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盖伊·B·彼得斯。政府未来的治理模式[M]。北京：中国人民大学出版社，2001 黄维瀚。论公共服务民营化的法治前提[J]。江苏行政学院学报，2005，P5. 3

何增科。中国公民社会组织发展的制度性障碍分析[J]，中共宁波市委党校学报，2006，P23-30

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业单位的色彩；而一些具有独立性的社会自发组织，被排除在法律体系之外，生存空间受限。另一方面，管理和社会监督机制很不健全，存在较严重的非营利组织的营利行为，影响了非营利组织的社会公信度。1概言之，转轨过程中我国第三部门的发展是不够充分的，这显然影响和制约了我国第三部门参与公共事务、承接公共服务的能力，同时也为公共事业民营化改革的推行增添了阻力。所以说，中国公共事业民营化改革预取得更好的成效，培育和发展强大的第三部门已是刻不容缓。

5. 社会信用问题严重，政府信用缺失；

信用是影响公共服务民营化的一个重要因素。在公共服务领域，一些私人企业和其它社会组织组建时问短、资金比较薄弱以及相关政策的不完善。许多公共服务长期由政府单一提供，社会公众对私人企业了解不透彻，信任程度不高，这是我国公共服务民营化、市场化受到制约一个直接的原因。

信用危机损害了政府和企业的形象。在我国民营化过程中，一些政府的繁文缛节和缺乏信用使得原本就不多的投标商更为稀少，从而影响到民营化的实施效果。同时，民营部门因其天生的利润动机也会出现信用问题。

6. 社会对公共服务民营化观念认识不够，导致领域间的关注度深浅不一；

公共服务民营化在我国的发展还不成熟，仍处于培育磨合阶段，除有些高层的政策制定者和该领域的研究者以外，普通公众对此认识还很不充分。由于公意识形态的差异，使一部分人由不了解演变成反对民营化，他们相信政府任何方面都优于私人部门，他们对民营化的反对均出自于本能。一些人本能的排斥民营化，对民营化持有不信任、怀疑的态度，不支持市场经济体制下的市场力量。以上这一系列认识上的误解给民营化的发展和推进带来了一定的阻力。

四、推动我国公共服务民营化进一步发展的途径

（一）我国现阶段进行公共服务民营化的方式 1、 委托授权

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王名，贾西津，中国非营利组织：定义，发展与政策建议[M] 范丽珠，全球化社会变迁与非政府组织。上海：上海人民出版社，2003；P262-286

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委托授权是民营化的常用方式，又称部分民营化。在国家承担全部责任的形式下，政府必须通过持续、积极的介入把实际的生产活动委托给民营部门。政府对盈利状况较好的公共服务实行民营化，主要是为了配合政府机构改革，以职能转变改革政府机构。通常委托授权的实现形式是合同承包、补贴、特许经营、法令委托等。

2、 政府撤资

撤资是政府放弃一个企业某一职能或某一资产的过程。政府可以作为一个继续经营的实体被出售或赠与他人，也可采取清算的方式，关闭并出售剩余资产。20世纪90年代，我国政府就使用清算的方式放弃了许多在激烈竞争中亏损的国有企业。后来随着改革的深入发展，国有企业已在股份制改革及公司制改革中取得了很大成绩，初步建立了国有企业的推出机制。这一举措的成功关键在于国有企业引入了竞争，改变持续已久的垄断形势，实现了市场化的运作。

政府企业和资产民营化的主要方法就是政府撤资，采取出售、转让、清算等具体形式。如国有企业无偿转让或象征性价格出售给公民是后社会主义国家的重要策略，它相当于归还曾被没收或充公的原业主的资产。可以以无偿赠与的形式将企业赠送给雇员、使用者、公众、原所有者，也可赠送给符合条件的特定群体。

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出售是民营化的一种形式，它可以给政府带来销售收入，使政府拥有的土地

或大楼等不动产重新列入征税范围，增加政府大的税收，能节省拥有和维护此不动产的相关费用，消解将资产转移给下级政府或非营利组织的社会要求或压力，防止政府机构任意占用资产。向公众公开出售股份、拍卖或协议出售给私营公司，允许管理者或雇员集资认购和出售给使用者以及消费者合作团体等具体方法，都是以出售形式实现企业撤资的。在合资企业中政府可以根据实际情况分配股份多数、少数或多半的比例，其目的是让私营企业合伙人拥有控制权，放心的将管理、资金、经验、技术和市场能力融入企业中。

一些公办事业单位和民办事业单位根据各自的性质和社会功能，分工协作共同提供公共服务。其一，从整体来看，鼓励民营资本和社会力量投入公共服务领域，形成多种所有制并存。共同发展公共事业，增强公共服务的供给能力，并满

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（美）E·S·萨瓦斯。民营化与公私伙伴关系[M]。北京：中国人民大学出版社，2002，P221-228

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足公众不同层次，不同特点的公共服务需求。如在教育服务领域，形成政府投入为主，公办学校与民办学校共同发展的教育格局。其二，从局部来看，公共事业组织与民办事业单位合作提供公共服务，这是以．资金为纽带，以共同利益为目标的紧密型公私混合提供方式。如在医疗服务领域，有股份制中外合资合作医院。在目前不宜由外资独立举办的一些公共服务事业项目上，通常采取合资合作的方式。1

3、 政府淡出

政府淡出是不同撤职和委托授权两种积极行动的方式。随着市场的逐渐发展和完善，人们已经适应市场带来的多元需求，淡出以消损的形式实现了民营化。它通过民间补缺、政府撤退和放松管制等形式来实现，一定程度上依赖地方的创新意识和企业家精神。政府淡出作为一种极其重要的民营化形式，可通过政府服务和产品收取费用的加速淡出过程，达到即可吸引私营部门的竞争者，又可弄清政府提供的成本，以较少的政治冲突和争论有效的实现民营化。

随着服务需求的扩大，若政府提供的产品和服务继续被公众忽视，就将出现政府的角色相对缩小，民营部门扮演的角色就会逐渐增大。换句话说，当政府产品和服务供给经常处于短期状态，而私营部门参与并解决这一问题的过程就是民间补缺式政府淡出。它是消费者放弃接受政府提供服务的表现。政府也可有意识地通过限制国有企业增长或缩小其规模，让私营部门进入相关领域的方法实现政府撤退或“卸载”，也即是“灭绝式民营化”。2

政府撤退往往伴随着民间补缺。在英国，随着预算消减和公共医疗服务质量和能力的下降，私营医疗服务系统重新出现，公众渐从私营部门获取服务。当公共部门不便继续承担某一职责并被私营供应商取代时，撤退或卸载可以通过政府与私营供应商直接的正式合作来实现。而政府从已经确立的公共服务中撤退并不容易，需要建立新的政治共识，取代最初促使政府介入这一领域的旧的共识。

由于政府活动和国有企业长期享有垄断，不允许民营部门进入并参与竞争，放松规制则有助于改变政府垄断，以促进民营化。一些国家多年的政府规制形成了难以逾越的官僚障碍，甚至导致停滞。《经济学家》简明地总结了发展中国家的状况：“糟糕的政府是第三世界国家贫困的主要根源，而减少政府干预是最有

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马岩岩。我国公共服务民营化的实现路径探析（论文），2009，P30

盖伊·彼得斯。政府未来的治理模式[M]. 中国人民大学出版社，2001，P218.

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效的解决之道。非正式经济比官方机构具有更高的生产率，德索托也极力倡导非官僚化、非规制化、权力非集中化。通过废除一些禁止私人产权的法律，进而鼓励企业家和市场机制发挥作用，使企业面对市场约束，从而提高经济效率。放松规制的最终结果就是建立需求驱动、市场导向的制度安排，满足社会需求。

（二）进一步推动我国公共服务民营化进程的方法探析 1、 搭建市场机制的平台

市场机制容易被破坏，放任自由的市场竞争将导致公共服务的垄断。市场机制的正常运行是以一定的规则和契约关系作为前提，一旦这些规则及关系出现问题，市场机制就会失效。因此，市场经济条件下维护市场秩序是政府的主要责任，通过立法来保证市场的运转，政府要充当裁判员，维护市场的公平竞争，筑建完善的市场机制。

首先，市场机制要发挥作用需要一整套公认的、能得以实施的市场行为规则，以明确产权关系，规范市场主体的行为，确保市场交易和市场竞争的公正和效率。这需要政府建立和健全相关的法规和制度，并监督其实施，以保证市场机制的正常运转。其次，自由竞争会导致垄断，而垄断将破坏公平竞争，扰乱价格机制在资源配置中的运转。1因此，需要政府制定和实施各种反垄断法和反不正当竞争法，并设立相应的机构，创造和维护竞争的市场结构。最后，市场机制的运行以完善的统一体系为前提，因此，对于向市场经济体制过渡的国家来说，政府还必须承担起培育和完善市场体系，加速市场机制的成长。

新公共管理认为政府施政的基本价值在于“3E”：经济、效率、效能，而把市场机制引入公共服务，鼓励竞争，是达到“3E”标准的重要途径。在我国的改革实践中，主要有三种竞争：“公对私”的竞争，即为促使二者的竞争，让公营组织和私营组织都来提供公共服务，改善服务质量，降低成本；“公对公”的竞争，即政府采取一些措施加速内部机构之间的竞争；“私对私”的竞争，即政府要求私营企业之间彼此竞争，以提高公共服务的效率和质量。

以著名经济学家斯蒂格利茨为首的一些学者认为，由于存在信息的不充分和竞争的不充分、不完全性，政府干预必然会存在，政府和市场须相互补充才能达

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庄序莹。公共管理的经济学基础分析[M].上海：复旦人民出版社，2005，P143.

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到一种平衡。而政府干预程度的问题，对于一个发展中国家的市场经济来说，向市场经济的转型不是要弱化而是重新界定政府的作用。政府干预的重点是看其应用是否合理、得当。1圆实行民营化改革，步入市场经济轨道，必须处理好政府与市场、政府与社会、政府与民众的关系。政府的经济职能不能放弃而是要转变，以减少国家直接参与微观经济、改善和加强国家宏观调控并举，使国家牢牢掌握民营方式改革的主导权，在正确的轨道上进行。2

2、 扩大民间群体的参与

扩大民间群体的参加，提高公共服务质量，推动我国公共服务民营化的进一步发展是不容忽视的。政府可利用行政授权挖掘民间资源，吸取民间力量更好的发挥市场的作用。同时，民间可在政府的支持和监督下提供高质量的服务，推动社会发展，两者有着密切不可分离的合作伙伴关系。在计划经济向市场经济转向的时期，公共服务供给由政府和市场的提供，而仅出政府或市场一方提供服务容易出现垄断现象。据此政府可通过招标等手段开放市场，改变以往投资大，成本高，质量差的状况，吸引私人部门共同参与到公共服务中，形成公共服务的多元化。从而，公共服务的提供也可在竞标过程中达到费用最优化。

政府可以采取租赁、特许经营权等方式为公共服务设施提供主要的投资，而承包商要为在提供服务过程中所使用的这些公共设施支付费用。在租赁合同期间，经营责任与投资责任是分开的，承包商要承担大部分或全部商业风险，不断创收效益。而特许经营权具有租赁的所有特征，它给予承包商更多的投资责任。其目的在于保护公共利益的同时，保证投资者能获得具有吸引力的财务收益。显然，不论政府采取何种形式与民间合作，在本质上都属于合同制，合同制解决了公共服务主产权的归属问题。既然合同的标的是公共产品服务，而政府在无法摆脱自身困境的情况下无力提供，因此只能走市场化的道路。政府既可拉近与民众的关系，又可实现公共服务非垄断化和公共服务生产主体的多元化。公共服务的合同出租促进了服务生产的专业化程度。政府严格依照合同的规定进行监督，并未放松对市场的宏观控制和管理。政府向市场提供公共项目，在某种程序上起到刺激市场的作用，同时，也减轻了政府财政压力，在不扩大政府规模，不增加公共财政支出的情况下，提高了行政效率，增强了政府能力。

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王永生。论优化公共服务的选择[J]，云南行政学院学报，2000，P2 马岩岩。我国公共服务民营化的实现路径探析（论文），2009，P34

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3、 建立和完善公平公正的法律法规

公共服务民营化的顺利推进，首先依赖于良好的法律环境。制定和完善法律法规，是政府作为一个公正的法制监督者的重要角色表现，也是民营化改革的重要管理任务。政府通过立法维护市场上的竞争者，使服务企业能在公开的市场中享有公正的法制环境。政府最有效的方式是通过反垄断法来捍卫民众的利益，但这也要求政府认真观察，客观识别哪些是以控制市场为目的，哪些是正常的企业兼并，不能放过一个不合法的经营。以民营化的方式实现公共服务供给，既是公共服务民营化中的公共责任转移的立法反映，也是私营部门进入公共服务领域的法律保障。

在公共服务领域，政府允许私营部门进入并提供公共服务，就必须建立公平、公正的竞争机制，完善法律的保障制度。通过法规、规章来对公共服务提供者施以不合理保护的政府行为需要改进，从而为引进外资、吸引私营部门进入公共服务领域创造良好的市场环境。消除不公平的法律壁垒，确立私营部门与政府的公共服务提供者平等的法律地位。从而保证竞争者能在公共服务的供给者中得以进行，充分发挥市场机制在公共服务领域的作用，确立私营部门的救济机制。私营部门在认为自身利益受到了政府或相关政府部门侵犯时，必须为其设置救济机制。这是确保私营部门可以获得公平的法律地位的最终保障。对于因政府滥用规制权力而蒙受损失的公民和企业，国家应当给予相应的赔偿和补偿。

另外，民营化的推行是建立在市场发育成熟、产权清晰、法律法规健全、私营部门实力雄厚基础上的。政府要发挥公正的法制监督角色，为私营部门在公共服务领域营造一个产权清晰、个人利益得到法律法规的有利保障的市场环境，减少民营化过程中的不确定因素和成本，也有利于减轻政府负担。总之，政府要规范市场秩序，必须加强法制建设，通过立法来保障私营部门的利益，提高立法质量，保障私营部门的合法权益，引进更多的民间资本，扩宽私营部门的资金来源，为民营化在公共服务中的广泛开展提供有力的法制保障，从而在市场、社会和民众中捍卫政府公正的法制监督者形象。

4、 完善政府的监管责任，对公共服务民营化进行必要的规则 公共服务民营化涉及多元主体的利益调整, 是一个非常复杂的过程。我们在倡导“政府失败”而引入市场机制的时候, 也要考虑到“市场失败”。由于私人

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