地质灾害防治条例释义

地质灾害防治条例释义

第一章 总 则

《地质灾害防治条例》已经2003年11月19日国务院第29次常务会议通过，并于2004年3月1日起施行。它的制定，进一步完善了我国关于灾害防治、应急以及救助的法律制度，标志着地质灾害防治工作进入了规范化、法制化的新轨道。它的施行，为加强地质灾害防治管理工作、有效地预防和减少地质灾害的发生、最大限度地避免和减少地质灾害造成的人员伤亡和经济损失提供了法律保障，对促进我国经济和社会的可持续发展具有重要的意义。

本章共九条，是整个条例的纲领性规定，明确了为什么立法、立法要管什么以及由谁管理等重大问题。主要内容包括：条例的立法目的、地质灾害的概念和范围、地质灾害防治工作应当遵循的原则、地质灾害灾情等级划分及其划分标准、地质灾害防治经费承担责任的划分、县级以上人民政府在地质灾害防治宣传教育和增强公众对地质灾害防治意识以及救助能力等方面的领导责任、地质灾害防治工作监督管理职责的划分、对地质灾害防治科学技术研究推广的鼓励、对地质灾害防治工作中违法行为的检举控告以及对在地质灾害防治工作中做出贡献者的奖励等。

第一条 为了防治地质灾害，避免和减轻地质灾害造成的损失，维护人民生命和财产安全，促进经济和社会的可持续发展，制定本条例。 【释义】本条是关于立法目的的规定。

我国是地质灾害多发的国家，地质灾害种类多、分布广、活动频繁、危害重，是世界上地质灾害最为严重的国家之一，每年因崩塌、滑坡和泥石流等地质灾害造成的死亡人数占自然灾害死亡人数比例较大，造成的经济损失也达数百亿元。党中央、国务院高度重视防灾减灾工作，先后多次召开会议和下达文件强调防治地质灾害是强国富民安天下的大事，并要求把地质灾害防治工作作为一项重要工作来抓，从1988年起地质环境监测评价、监督管理和地质灾害防治工作已被列为地质灾害行政管理部门的一项重要职责。1999年国土资源部颁布实施《地质灾害防治管理办法》，全国已有19个省、市、自治区颁布实施地质灾害防治方面的地方性法规和规章，建立了防灾预案、灾害速报等一系列制度，同时也加强了对地质灾害防治工程单位的资质管理，适合国情的群测、群防体系正在建立，汛期预报、检查和应急工作也初见成效，通过预测、预报、及时避让和有效防治，大大减少人员伤亡和财产损失，取得了良好的经济效益和社会效益。但从地质灾害防治实践来看工作中还存在以下问题：一是，基础工作薄弱，监测网络不完善；二是，地质灾害防治规划和防治方案的编制不规范；三是，在经济建设活动中，忽视地质灾害的预防工作，导致人为活动引发地质灾害经常发生；四是，地质灾害险情和灾情报告渠道不畅，需要建立应急机制；五是，有待进一步明确政府有关部门的责任、权利和义务；六是，地质灾害防治的投入机制不完善，防治资金来源需要明确。为了解决上述问题由国务院制定行政法规势在必行。 本条的含义是：明确立法目的。通过立法和执法，防治地质灾害发生，避免或减少人员伤亡和财产损失，促进可持续发展。

地质灾害的发生源于两方面因素：第一方面是不可抗力的自然因素造成的，如汛期强降雨引起的突发性地质灾害（泥石流、滑坡、崩塌等），这方面造成的人员伤亡和经济损失占全年自然灾害损失的80％。为了最大限度地避免和减少不可抗力的自然灾害造成的损失，需要加强基础调查工作，掌握致灾地质作用的分布状况和危害程度，建立监测网络和预警系统，加强动态监测，在多发区要加强群测群防，在重点防范期内，要加强巡检查，鼓励提供发生地质灾害的前兆信息，根据出现的前兆划定地质灾害危险区，予以公告，并在危险区边界设置警示标志，采取工程治理或搬迁避让措施，通过预防和治理，达到避免和减少伤亡损失和财产损失的目的。第二

方面是人为建设活动引发的，如兴建水利工程、架桥、修路引发的地质灾害（滑坡、塌陷等）。为了避免或减少人为活动引发地质灾害，对地质灾害易发区内的工程项目，一方面要求建设单位可行性研究阶段必须进行地质灾害危险性评估，作出该工程建设中和建成后是否引发地质灾害的结论，并提出预防和治理措施，另一方面也要求有关部门必须编制地质灾害易发区城市总体规划、村庄和集镇规划，并对规划区进行危险性评估，提出建设工程项目遭受地质灾害危害的可能性，以及采取预防治理的措施。

综上所述，地质灾害的发生不可避免，但通过建立制度、采取措施，加强管理，经过人类的不懈努力，避免或减轻地质灾害造成的损失还是可以作到的。本条在明确立法目的的同时要求在加强地质灾害防治工作的全过程中，必须始终坚持“预防为主，避让与治理相结合和全面规划、突出重点”的原则。

第二条 本条例所称地质灾害，包括自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害。 【释义】本条是关于地质灾害概念的界定和《条例》适用范围的规定。

关于地质灾害概念的界定，在学术界和实际管理工作中存在着不同观点。归纳起来，学术界的几种通行说法主要有:1、地质灾害是地质环境的一种变异现象；2、地质灾害是指直接或间接恶化环境、降低环境质量，危害人类和生物圈发展的地质事件，如地震、地裂缝、崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷和地面沉降等；3、地质灾害是指那些对人类生命财产安全造成危害和潜在威胁的自然和人为地质作用（现象）；4、在自然和人为因素的作用和影响下形成的，对人类生命财产、环境造成损失的地质作用（现象）;5、地质灾害是因地质活动引起对人类生活、生产及环境的破坏或者损失的现象。大量的矿山灾害不是地质活动引起，而是开采矿产资源中导致的破坏。实际管理工作中的定义主要是:1、国土资源部1999年2月24日发布的《地质灾害防治管理办法》规定：地质灾害是指由于自然产生和人为诱发的对人民生命和财产安全造成危害的地质现象，主要包括崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等。甘肃、新疆、安徽、江西、西藏、湖南的地方性法规和规章采用了上述定义。2、吉林、河北、贵州、浙江、河南、广西、江苏、辽宁等地方法规中规定：地质灾害是指由于自然作用和人为因素造成的地质环境恶化及生态环境破坏，给人民生命财产和经济建设带来危害的地质事件。3、《湖北省地质环境管理条例》规定：地质灾害是指山体崩塌、滑坡、危岩、泥石流、地面沉降、塌陷、裂缝等。4、《重庆市地质灾害防治管理办法》规定：地质灾害是指由于自然或人为因素诱发的各种地质作用对人民生命财产安全造成的危害，主要包括滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷、地面沉降等灾害。另外，各地根据本地区的实际情况，在列举具体的灾害类型时有所不同。如：（1）宁夏规定，地质灾害包括山体崩塌、滑坡、泥石流、煤田火灾、地面陷落、地裂缝、地下水污染、地下水疏干和由于地下水过量开采以及地下水位上升形成的水渍、水浸、水淹等灾害。（2）天津规定，地质灾害包括土壤沙化、土壤污染、建筑基坑变形等。（3）辽宁规定，地质灾害包括滑坡、崩塌、地面沉陷、塌陷、变形、泥石流、海水入侵和沙土液化等。

经组织专家学者和实际工作部门的同志进行反复的研究、论证，并借鉴英国、日本等国有关规定的基础上，本条规定：本条例所称地质灾害，包括自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害。这个定义是从条例调整对象和适用范围角度作出的法律界定，并非自然科学上的界定，主要强调： 1、地质灾害是由于地质作用产生的自然灾害；因自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的火灾等与地质作用无关的灾害，不属于本条例的调整范围。这里所谓的地质作用是指促使组成地壳的物质成分、构造和表面形态等不断变化和发展的各种作用。根据发生作用的部位可分为内动力地质作用和外动力地质作用。内动力地质作用是指地壳深处产生的动力对地球内部及地表的作用，如地质构造运动等。外动力地质作用是指大气、水和生物在太阳能、重力能等影响下产生的动力对地壳表层所进行的各种作用，如风化、剥蚀等。

2、地质灾害是在自然和人为因素的作用和影响下形成的灾害。由于社会发展和经济建设的需要，人类对自然无度索取、各种不合理的工程建设等人为活动，增加了地质灾害发生的几率。据不完全统计，近年来发生的严重地质灾害中，有半数以上与人为因素有关，并且还有加剧的趋势。因此，除了自然因素作用和影响下形成的地质灾害外，工程建设等人为活动引发的地质灾害也是本条例的调整重点。

3、地质灾害是对人民生命和财产安全造成危害和潜在威胁的灾害。发生在人迹罕至或者人烟稀少地区、对人民生命和财产安全没有或者不会造成危害和潜在威胁的灾害，不属于本条例的调整范围。这体现了“以人为本”的思想和事实求实的精神。

4、地质灾害的类型主要是山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等灾害。根据我国地质灾害已有案例和地质灾害的物质组成、动力作用、破坏形式和破坏速率，地质灾害大致可划分10大类38亚类，考虑到关于地震灾害的防御和减轻目前已有《防震减灾法》及其配套法规予以调整，而且全国各地地质灾害的种类均不相同，各地可以按照立法权限和本地的实际情况来具体界定，因此，本条例仅列举了山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等这些常见多发、危害较大的灾害类型，并明确地震灾害的防御和减轻依照防震减灾法律、行政法规执行。

本条所称山体崩塌，是指陡峭斜坡上的岩体或者土体在重力作用下，突然脱离母体，发生崩落、滚动的现象或者过程。

本条所称滑坡，是指斜坡上的土体或者岩体，受河流冲刷、地下水活动、地震及人工切坡等因素影响，在重力作用下，沿着一定的软弱面或者软弱带，整体地或者分散地顺坡向下滑动的自然现象。许多山区群众形象地把滑坡称为“走山”。

本条所称泥石流，是指山区沟谷或者山地坡面上，由暴雨、冰雪融化等水源激发的、含有大量泥沙石块的介于挟沙水流和滑坡之间的土、水、气混合流。泥石流大多伴随山区洪水而发生。它与一般洪水的区别是洪流中含有足够数量的泥沙石等固体碎屑物，其体积含量最少为15%，最高可达80%左右，因此比洪水更具有破坏力。

本条所称地面塌陷，是指地表岩体或者土体受自然作用或者人为活动影响向下陷落，并在地面形成塌陷坑洞而造成灾害的现象或者过程。引起地面塌陷的动力因素主要有地震、降雨以及地下开挖采空，大量抽水等。地面塌陷又分为岩溶塌陷、采空塌陷及黄土湿陷。

本条所称地裂缝，是指在一定地质自然环境下，由于自然或者人为因素，地表岩土体开裂，在地面形成一定长度和宽度的裂缝的一种地质现象。

本条所称地面沉降，是指在一定的地表面积内所发生的地面水平面降低的现象。地面沉降又称地面下沉或者地陷。

在条例起草和审查过程中，曾经还想进一步明确“在中华人民共和国境内从事地质灾害防治活动，适用本条例”或者“在中华人民共和国境内从事地质灾害的规划、预防、应急、治理以及监督管理等活动，适用本条例”。后来考虑到条例通过地质灾害概念的界定和规划、预防、应急、治理这几个章节的设计，其适用范围已经非常明确，不会发生争议，因此，没有再作重复性的规定。从条例各章节可以看出，条例适用的地域范围是在中华人民共和国领土范围内；其行为范围是从事地质灾害的规划、预防、应急、治理以及监督管理等行为；其主体范围是各级政府及其有关主管部门、相关单位和个人。

第三条 地质灾害防治工作，应当坚持预防为主、避让与治理相结合和全面规划、突出重点的原则。

【释义】本条是关于地质灾害防治工作原则的规定。

工作原则即为某一领域中在一定时期内指导各项工作的基本准则，也是制定各项具体政策必须体现的指导思想。本条既是开展地质灾害防治工作必须遵循的总原则，也是本法规定各项制度的指导思想。

地质灾害的防治工作，需要巨大的资金投入，其治理范围往往是与一个国家经济社会发展水平相联系的。同时，由于我国地质灾害防治工作缺乏统一的规划，过去实践中存在各自为政，工作交叉重复或者空白遗漏，造成人力物力大量浪费的情况，因此，本条规定，在地质灾害防治工作中，应当坚持预防为主、避让与治理相结合和全面规划、突出重点的原则。所谓预防为主、避让与治理相结合，就是说，对纳入条例适用范围的所有地质灾害，均应采取各种措施包括法律的、组织的手段，特别是限制一些不合理的工程建设等人为经济技术活动，防止与减少人为地质灾害的产生，以预防为主，防患于未然。一旦发生了地质灾害，就要依法进行技术经济调查评估，需要避让的就避让，需要治理的就治理。对经济不发达、人员及经济损失不大但治理费用巨大的灾害体，尽量避让；对经济发达、可能造成人员财产与环境重大损失、治理费用远小于预期损失值、非治不可的灾害体，就进行治理。所谓全面规划、突出重点，就是说，要综合考虑不同地区地质灾害的特点和社会经济发展水平，进行全面统一规划，选择重点地区和重点工程进行重点防治，分步实施。坚持以人为本，把人民生命财产安全放在首位，最大限度减少人员和财产损失，将受地质灾害威胁的城镇、人口集中居住区、风景名胜区、大中型工矿企业所在地和交通干线、重点水利电力工程等基础设施作为地质灾害防治重点，予以重点防护。

这一工作原则是在认真总结我国地质灾害防治工作的主要经验和教训的基础上提出的。地质灾害重在预防。为了预防地质灾害的发生，长期以来国土资源部和地方政府都分别提出了一些防治工作的根本要求。比如：国土资源部1999年2月24日发布的《地质灾害防治管理办法》规定“防治地质灾害，实行预防为主、避让与治理相结合的方针”。江西、安徽、江苏、广西、河南地方法规规章规定，地质灾害防治工作实行预防为主、防治结合、全面规划、综合治理的原则。此外，国土资源部国土资发〔2001〕147号《“十五”国土资源生态建设和环境保护规划》明确规划的基本原则是：（1）坚持一要吃饭，二要建设，兼顾生态环境的原则；（2）坚持统筹规划，分步实施，典型示范，全面推进的原则；（3）坚持以防为主，防治结合，因地制宜，综合治理的原则；（4）坚持依靠科技进步，突出创新，保护与开发并重的原则；（5）坚持谁开发，谁保护，谁破坏，谁恢复，谁投资，谁受益的原则。国土资源部国土资发〔2001〕79号《地质灾害防治工作规划纲要（2001－2015）》明确规划的原则是：（1）坚持预防为主，避让与治理相结合的原则；（2）坚持按客观规律办事，从实际出发，因地制宜，讲究实效，东中西部防治重点各有侧重的原则；（3）坚持统筹规划、突出重点、量力而行，分阶段实施的原则；（4）坚持各级政府对辖区内地质灾害防治负责的原则；（5）坚持人为诱发的地质灾害，谁诱发谁治理等原则。这些规定为本条例确立“预防为主、避让与治理相结合和全面规划、突出重点”的原则提供了实践经验和有益借鉴。

为了使“预防为主、避让与治理相结合和全面规划、突出重点”的原则落到实处，本条例从我国的国情出发，建立了严格的地质灾害防治法律制度。比如在地质灾害规划方面，确立了地质灾害调查制度、地质灾害防治规划的编制和批准制度、地质灾害防治规划与相关规划的衔接等。在地质灾害预防方面，确立了地质灾害监测和预警制度、地质灾害预报制度、地质灾害危险区划定制度、地质灾害危险性评估制度、地质灾害治理工程与主体工程三同时制度等。在地质灾害应急方面，确立了突发性地质灾害应急预案编制制度、地质灾害应急指挥体制、地质灾害灾情与险情报告制度、基层政府应急处置权制度以及应急责任制度等。在地质灾害治理方面，明确了各级政府对因自然因素造成的地质灾害的治理责任和经费来源、因工程建设等人为活动引发的地质灾害责任单位的治理责任以及地质灾害治理工程的勘查、设计、施工、监理、竣工验收和管护责任制度。

第四条 地质灾害按照人员伤亡、经济损失的大小，分为四个等级： （一）特大型：因灾死亡30人以上或者直接经济损失1000万元以上的；

（二）大型：因灾死亡10人以上30人以下或者直接经济损失500万元以上1000万元以下的； （三）中型：因灾死亡3人以上10人以下或者直接经济损失100万元以上500万元以下的；

（四）小型：因灾死亡3人以下或者直接经济损失100万元以下的。 【释义】本条是关于地质灾害灾情分级的规定。

对地质灾害灾情进行分级，是地质灾害抢险救灾客观情况的需要，也为地质灾害分级管理、各级政府之间管理权限和救助责任的划分提供了依据，有利于更快、更有效地处理地质灾害灾情。 1998年4月20日，国土资源部下发《关于加强汛期地质灾害防治工作的紧急通知》（国土资发〔1998〕15号），建立地质灾害灾情速报制度，其中规定“地质灾害分为一般级、较大级、重大级和特大级，具体标准如下：（一）一般级；因灾死亡3人以下，或者直接经济损失100万元以下，社会影响不大者；（二）较大级；因灾死亡3人（含3人）以上、10人以下，或者直接经济损失100万元以上、500万元以下，社会影响较大者；（三）重大级；因灾死亡10人（含10人）以上、30人以下，或者直接经济损失500万元以上、1000万元以下，造成严重社会影响者；（四）特大级，因灾死亡30人（含30人）以上，或者直接经济损失1000万元以上，社会影响极大者。”

我们认为，地质灾害发生后，其造成的直接损害表现为人员伤亡和经济损失，同时，在受灾群众中也确实会造成一定的心理恐慌，对当地社会安全等也会产生或多或少的影响。但是，心理恐慌和社会影响到底有多大，难以量化。因此，应当根据损失状况和易于量化的原则，将地质灾害灾情级别划分的标准确定为“人员伤亡、经济损失的大小”。同时，考虑到国土资源部关于地质灾害灾情分级中规定的人员伤亡数目和经济损失的大小、对灾情等级的级数划分都比较符合我国经济和社会发展的实际情况，我们将地质灾害灾情等级规定为“地质灾害按照人员伤亡、经济损失的大小，分为四个等级：（一）特大型：因灾死亡30人以上或者直接经济损失1000万元以上的；（二）大型：因灾死亡10人以上30人以下或者直接经济损失500万元以上1000万元以下的；（三）中型：因灾死亡3人以上10人以下或者直接经济损失100万元以上500万元以下的；（四）小型：因灾死亡3人以下或者直接经济损失100万元以下的。”这样表述的意思是，只要地质灾害灾情造成的损失造成了一定数目的人员伤亡或者经济损失的，就应当将灾情归入到相应的等级，并按照本条例第二十七条、第三十四条等条款的规定，启动相应的地质灾害应急预案，进行地质灾害抢险救灾工作，报告地质灾害灾情和进行地质灾害治理工作。

第五条 地质灾害防治工作，应当纳入国民经济和社会发展计划。

因自然因素造成的地质灾害的防治经费，在划分中央和地方事权和财权的基础上，分别列入中央和地方有关人民政府的财政预算。具体办法由国务院财政部门会同国务院国土资源主管部门制定。

因工程建设等人为活动引发的地质灾害的治理费用，按照谁引发、谁治理的原则由责任单位承担。

【释义】本条是对地质灾害治理责任进行的原则划分。

地质灾害防治工作的进行，是与一个国家的经济发展水平、社会发展水平紧密相关的。之所以这样说，是因为地质灾害防治范围的确定、防治资金的投入等都会受到国家财力、社会认识程度等因素的影响，因此，地质灾害防治工作的进行，应当纳入国民经济和社会发展计划，进行统筹考虑。

根据地质灾害成灾原因分析，造成地质灾害的因素有两种：一种是自然原因；另一种是人类不适当的活动。对于自然原因造成的地质灾害属于自然灾害，人类活动造成的地质灾害属于人为灾害，这两种灾害的治理责任不能混淆在一起，应当根据不同的诱发原因确定不同的治理责任主体。这一点在本条例的起草、审查、论证过程中大家的意见是一致的，但是，对于治理责任到底应当由谁来承担，则存在着不同的观点。

一、关于自然原因引发的地质灾害防治责任主体的确定。

对于自然原因引发的地质灾害应当由谁来承担防治责任，支付相关费用，在条例的审查过程中主要有三种观点。第一种观点认为，“对自然原因造成的地质灾害，应当按照地方政府投入和受威

由于地质灾害调查是一项范围广、涉及部门多的公益性工作，为了保障地质灾害调查的科学性，必须发挥各有关部门的作用。因此，本条明确规定国土资源主管部门和建设、水利、铁路、交通等部门是地质灾害调查的主体。县级以上人民政府国土资源主管部门应当会同同级建设、水利、交通等部门结合地质环境状况组织开展本行政区域的地质灾害调查。地质灾害调查分为四级进行，国务院国土资源行政主管部门组织开展特大型地质灾害的应急调查和区域性的地质灾害基础调查，负责制定地质灾害调查技术要求；省、市（地、州）、县国土资源主管部门组织开展大、中、小型地质灾害的应急调查和本省、市（地、州）、县行政区域内的地质灾害基础调查。 第十一条 国务院国土资源主管部门会同国务院建设、水利、铁路、交通等部门，依据全国地质灾害调查结果，编制全国地质灾害防治规划，经专家论证后报国务院批准公布。 县级以上地方人民政府国土资源主管部门会同同级建设、水利、交通等部门，依据本行政区域的地质灾害调查结果和上一级地质灾害防治规划，组织编制本行政区域内的地质灾害防治规划。经专家论证后报本级人民政府批准公布，并报上一级人民政府国土资源主管部门备案。 修改地质灾害防治规划，应当报经原批准机关批准。 【释义】本条关于地质灾害防治规划编制和修改的规定。

地质灾害防治规划是根据目前地质灾害的现状和面临的形势提出未来一段时期内对地质灾害防灾减灾工作的部署及保障措施。地质灾害防治规划编制的依据是地质环境和地质灾害调查的结果，但要综合考虑国民经济和社会发展计划、生态保护规划、减灾防灾规划的内容等。地质灾害防治规划编制的主体是各级国土资源主管部门和建设、水利、交通等部门。根据国务院国办发〔1998〕47号《关于印发国土资源部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》第二条的规定，国土资源部的主要职责是“组织编制和实施国土规划，土地利用总体规划和其他专项规划；……组织编制矿产资源和海洋资源保护和合理利用规划、地质勘查规划、地质灾害防治和地质遗迹保护规划”。因此，国土资源部是编制全国地质灾害防治规划的组织和协调部门。国土资源部必须会同铁道、水利、交通、建设等部门依据全国地质灾害基础调查的结果编制全国地质灾害防治规划，并在规划编制完成后，组织有关专家对规划提出的目标、原则、工作部署和工作内容、经费估算进行论证。只有在专家认为其目标可实现、原则正确、工作内容和部署可行、经费合理时，才能报国务院批准发布。

省、市、县级地质灾害防治规划由同级地方人民政府国土资源主管部门会同同级建设、水利、交通等部门编制。地方规划的批准程序类同全国规划，即先组织专家论证，然后由同级人民政府批准公布，同时，报上一级人民政府国土资源主管部门备案。另外，地方规划编制的依据是本行政区域的地质环境和地质灾害调查结果和上一级地质灾害防治规划，因此，必须做好同级规划的衔接和上下级规划的衔接，要做到不同级别的规划解决问题的重点不同。

由于科学技术和经济社会的发展以及地质环境状况的不断变化，地质灾害基础调查工作需要不断更新，地质灾害防治规划也需要适时修改，为了确保规划修改的严肃性，本条明确规定修改规划必须经原批准规划的机关批准，任何单位和个人不得随意修改规划。 第十二条 地质灾害防治规划应当包括下列内容： （一）地质灾害现状和发展趋势预测； （二）地质灾害的防治原则和目标； （三）地质灾害易发区、重点防治区； （四）地质灾害防治项目； （五）地质灾害防治措施等。

县级以上人民政府应当将城镇、人口集中居住区、风景名胜区、大中型工矿企业所在地和交通干线、重点水利电力工程等基础设施作为地质灾害重点防治区中的防护重点。 【释义】本条是关于地质灾害防治规划内容和防护重点的规定。 一、本条第一款规定了地质灾害防治规划的主要内容，即：

地质灾害现状，狭义上讲，是指通过地质灾害基础调查掌握的各类地质灾害的分布、规模、数量和影响，以及地质灾害威胁的对象等。广义上讲，是指地质灾害防治各项工作总的概况，如：全国和地方地质灾害防治法律、法规建设；行政管理机构体系；崩塌、滑坡、泥石流等灾害监测规范、地质灾害危险性评估制度、地质灾害防治工程勘查、设计、施工、监理等资质管理制度等。

地质灾害发展趋势预测，是指根据经济社会的发展和自然环境因素的变化预测未来一段时期地质灾害的发展变化规律。

地质灾害防治的原则，是指根据我国社会经济发展水平和地质灾害现状提出的在规划期内指导地质灾害防治工作的基本准则。由于我国灾害种类多、活动频繁、危害严重，而经济发展水平相对较低。因此，地质灾害防治的原则只能坚持预防为主，避让与治理相结合，全面规划和突出重点。同时，还强调地质灾害防治工作必须坚持按客观规律办事，从实际出发，因地制宜，讲求实效，发挥综合治理效益；坚持依法保护地质环境和治理地质灾害，依靠科技进步，建立法律法规保障体系和科技支撑体系，使地质灾害防治法制化，治理工程的设计、施工科学化；坚持预防为主，加强监测预报和科普教育工作，提高全民减灾、防灾水平，建立群专结合的防灾体系等内容。 地质灾害的防治目标，是指在一定期限内地质灾害防治工作所达到的目标。主要包括法律法规体系和行政管理体系建设、地质灾害调查、灾害区划和治理目标等。地质灾害防治目标应当分阶段实施。全国有总体目标，地方有地方目标，总的要求是提高预报成功率，避免经济损失，减少人员伤亡，促进地质环境和经济建设的协调发展。

地质灾害易发区，是指具备地质灾害发生的地质构造、地形地貌和气候条件，容易或者可能发生地质灾害的区域。地质灾害易发区必须经过地质灾害基础调查，才能划定。易发区是一个相对的概念，并且可按照灾害种类划定，不同灾种其易发区范围不同。

地质灾害重点防治区，是指根据地质灾害现状和需要保护的对象而提出的应当给予重点防护的区域。如人口集中居住的城市、集镇、村庄以及生命线工程和重要基础设施等都是应当给予重点防护的地质灾害重点防治区。

地质灾害防治项目，是指为实现地质灾害防治目标而提出的主要工程和项目。地质灾害防治防治项目的主要包括：一是地质灾害防治基础调查和科研项目。这类项目是地质灾害防治的基础工程，主要是查清不断变化的地质灾害的现状和开展科学研究，以科技进步解决地质灾害防治中的问题；二是搬迁避让工程。由于在广大农村地区地质灾害点多面广，而且突发性地质灾害分布较多的地区都是老、少、边、穷地区，灾害体规模相对较大，一些地区本来也不适合居住、生活、生产，对所有地质灾害进行工程治理既不可能也不经济，所以，应该把防治地质灾害与山区脱贫致富结合起来，有步骤地实施搬迁避让工程；三是地质灾害治理工程。根据灾害的规模和威胁的对象，对危害公共安全、自然因素引发的灾害要由财政出资，对人为活动引发的灾害也要进行经济技术论证，分清责任，实施治理工程；四是监测预警工程。对已发现的地质灾害隐患要要实施监测预警工程，包括专业监测和群测群防，对其发展趋势进行预测预警预报。 地质灾害防治措施，是指为实现地质灾害防治规划预期目标而实施的措施。主要包括：加强法制建设和行政管理工作、加强科普教育宣传工作、建立稳定的资金投入机制、坚持群专结合及采取综合防治的措施等。

二、本条第二款明确了地质灾害防治的工作重点。地质灾害的防治工作，需要巨大的资金投入，其治理范围往往是与一个国家经济社会发展水平相联系的。考虑到我国目前的社会经济发展水平和各级财政的承担能力，本条第二款明确规定受地质灾害威胁的城镇、人口集中居住区、风景名胜区、大中型工矿企业所在地和交通干线、重点水利电力工程等基础设施是地质灾害防治的重点，县级以上人民政府应当将其列入地质灾害防治规划，并予以重点防护。

第十三条 编制和实施土地利用总体规划、矿产资源规划以及水利、交通、能源等重大建设工程项目规划，应当充分考虑地质灾害防治要求，避免和减轻地质灾害造成的损失。

编制城市总体规划、村庄和集镇规划，应当将地质灾害防治规划作为其组成部分。 【释义】本条是关于地质灾害防治规划地位以及与其他规划的关系的规定

随着我国社会经济发展和人口的快速增长，地质灾害防治工作的任务更加艰巨。我国是个地质灾害多发的国家，加之以前一些公路、铁路、水利工程、以及土地开发、采矿工程由于在规划过程中没有考虑地质灾害防治，使建成后维护费用很高，有的还造成人员伤亡和严重的经济损失。为了从源头上解决和避免这个问题，本条第一款规定在编制和实施土地利用总体规划、矿产资源规划以及水利、交通、能源等重大工程项目规划过程中，应当充分考虑地质灾害防治要求，避免和减轻地质灾害造成的损失。

为了充分体现“以人为本”的思想，做好城市的地质灾害防治工作，2001年国务院办公厅转发国土资源部建设部《关于加强地质灾害防治工作意见的通知》（国办发〔2001〕35号）中明确规定：“各地区、各有关部门在编制和实施城市规划过程中，要加强地质灾害防治工作。要将地质灾害防治规划作为城市总体规划必备的组成部分；……对城市规划区内地质情况尚不清晰的，必须加强和补充建设用地地质灾害危险性评估。城市规划行政主管部门在审批建设时，必须充分考虑建设用地条件；凡没有进行建设用地地质灾害危险性评估或者未考虑建设用地条件而批准使用土地和建设的，要依法追究有关人员的责任。”根据上述规定，在总结近年实践经验的基础上，为了处理好城市总体规划和地质灾害防治规划的关系，本条第二款规定在编制城市总体规划、村庄和集镇规划时，应当将地质灾害防治规划作为其组成部分。

第三章 地质灾害预防

地质灾害重在预防。针对当前地质灾害预防工作中存在的监测预防系统不完善，以及在经济建设活动中一些单位忽视地质灾害预防工作等实际问题，为了做好地质灾害监测、预报工作，不断提高对地质灾害的预防能力，本章规定了地质灾害预防工作中必须遵循的法律制度和准则。 本章共十一条，主要内容包括：建立地质灾害监测网络和预警信息系统、实行地质灾害预报制度、确立地质灾害危险区划定和撤销制度、实行地质灾害危险性评估制度、实行地质灾害危险性评估单位资质审批制度、实行建设工程与配套的地质灾害治理工程三同时制度等。 第十四条 国家建立地质灾害监测网络和预警信息系统。

县级以上人民政府国土资源主管部门应当会同建设、水利、交通等部门加强对地质灾害险情的动态监测。

因工程建设可能引发地质灾害的，建设单位应当加强地质灾害监测。 【释义】本条是关于建立地质灾害监测网络和预警信息系统的规定。

建立地质灾害监测网络是做好地质灾害防治工作的基础和前提，也是预报预警最基本的手段。对于自然引发的危害公共安全的地质灾害监测，其所需的经费应当根据总则规定的地质灾害分级管理原则，分别列入各级政府的财政预算，具体工作则应当由国土资源主管部门会同建设、水利、交通等部门进行；对于由建设工程引发的地质灾害，监测责任单位则为建设单位。到目前为止，全国已经完成了555个地质灾害严重县（市）的地质灾害调查与区划，并设置了48611个群众监测点。这些监测点主要部署在成灾可能波及的范围，其监测对象主要包括：危险性大、稳定性差、成灾概率高、灾情严重和对集镇、村庄、工矿及重要居民点人民生命安全构成威胁的地质灾害。

重要城市（城镇）和重点工程建设区一般应当建立以专业监测为重点的骨干网络，如上海、天津、北京已建立起开放动态的三维地面沉降监测网络，西安市已建立地裂缝监测网络，三峡库区近期也已建立起崩塌、滑坡等突发性地质灾害的专业监测和群测群防相结合的监测网络。根据我国地质灾害现状和经济社会发展水平，现阶段我国地质灾害防灾预警体系是政府领导下的以群测群防为基础、群专紧密结合的防灾预警体系。今后，要逐步建立起全国、省（自治区、直辖市）、市（地）、县四级集数据采集、传输、预报、发布于一体的预警系统。

第十五条 地质灾害易发区的县、乡、村应当加强地质灾害的群测群防工作。在地质灾害重点防范期内，乡镇人民政府、基层群众自治组织应当加强地质灾害险情的巡回检查，发现险情及时处理和报告。

国家鼓励单位和个人提供地质灾害前兆信息。 【释义】本条是关于加强地质灾害群测群防工作的规定。

地质灾害重点防范期，就是每年的主汛期，一般是5月9月份，由于突发性地质灾害的发生大部分是强降雨引发的，而且每年汛期灾害造成的人员伤亡和经济损失占全年的80%以上，且大部分造成人员伤亡的地质灾害发生在经济欠发达的山区，因此地质灾害易发地区的群测群防工作对避免人员伤亡尤其重要。目前，我国已经建立起较为完善的汛期巡查、值班、速报、督查制度。进入汛期即地质灾害重点防范期，乡镇人民政府和基层群众自治组织，应当根据年度地质灾害防治方案所确定的重点防范的地质灾害隐患点，加强监测和灾害发生前兆特征（地声、泉水变浑、泉水干涸、裂缝扩张、醉汉林出现等）的巡回检查。对可能出现险情的，应当及时采取应急措施，同时向县级以上人民政府国土资源主管部门报告；国土资源主管部门接到险情报告后，要及早赶赴现场，及时掌握地质灾害危险体的变形发展趋势，调查鉴定险情，提出处理对策措施。 地质灾害前兆信息是监测和判别地质灾害的重要依据。鼓励有关单位和个人提供地质灾害前兆信息对及时采取应急措施，预防地质灾害，避免和减轻灾害损失具有十分重要的作用。对于提供重要地质灾害前兆信息、在地质灾害防治工作中做出突出贡献的单位和个人，政府应当给予奖励。包括物质奖励如发给一定数额的奖金、晋升工资等和精神奖励如授予光荣称号、通报嘉奖等。 第十六条 国家保护地质灾害监测设施。任何单位和个人不得侵占、损毁、损坏地质灾害监测设施。

【释义】本条是关于地质灾害监测设施保护的规定。

本条所称的地质灾害监测设施，包括监测井（孔、泉点）、各类监测仪表、测量标志、观测建筑物等。

地质灾害监测设施属于公共财产，应当依法予以保护。任何侵占、损毁、损坏地质灾害监测设施行为，都会影响地质灾害监测工作，因此，法律禁止任何人、任何单位对其侵占、损坏和破坏。对侵占、损毁、损坏地质灾害监测设施者，要依法追究法律责任。至于实践中新建、扩建、改建各类建设工程，应当避免对地质灾害监测设施和观测环境造成妨害；确实无法避免的，建设单位应当按照国土资源主管部门的规定履行相应手续，并按照国家规定采取相应措施后，方可建设。

第十七条 国家实行地质灾害预报制度。预报内容主要包括地质灾害可能发生的时间、地点、成灾范围和影响程度等。

地质灾害预报由县级以上人民政府国土资源主管部门会同气象主管机构发布。 任何单位和个人不得擅自向社会发布地质灾害预报。 【释义】本条是关于地质灾害预报制度的规定。

地质灾害预报制度，是指地质灾害防治过程中为了避免或者减轻地质灾害给人民生命财产造成损失，针对不同地质灾害实行事先预报的一项基本法律制度。它有利于防患于未然，早准备早应对，针对不同的灾害危险采取相应的措施，保护人民生命财产安全。

特定的地质环境是地质灾害形成的控制因素，降水与不合理的人类工程活动是引发地质灾害的因素。因此，预报地质灾害必须根据地质灾害隐患点的稳定状态综合考虑地质灾害的引发因素判断地质灾害的危险性和可能发生的时段。

发生地点，是指地质灾害危险体所处的具体地理位置。地质灾害发生地点预报，主要是通过现场调查或者勘查查明其形成的地质条件和引发因素，准确地圈定出地质灾害体的具体位置。 成灾范围，是指可能形成灾害的范围。一般来讲，只要地质灾害体对人民的生命财产安全构成现实或者潜在危害的地区，都可划入成灾范围。有些地方没有人类居住或者活动，也没有财产受到威胁，就不必划入成灾范围。

影响程度，是指地质灾害对成灾范围内的破坏程度。

地质灾害预报要重点放在短期预报（几个月内）和临灾预报（几天内）上。在年度地质灾害防治方案中应当依据气象趋势预测，对地质灾害作出短期预报；而汛期地质灾害气象预报预警属临灾预报。

为了避免引起不必要的恐慌和混乱，在总结国土资源部和中国气象局现行地质灾害预警预报经验的基础上，本条规定第二款规定地质灾害预报应当由县级以上人民政府国土资源主管部门会同气象主管机构发布。其他单位和个人不得擅自向社会发布地质灾害预报。当前要集中力量把地质灾害气象预报预警这项具有开创性、防灾效果显著的重要工作全面推广。据初步统计，2003年中央电视台发布56次，中国地质环境信息网发布109次，全国省级发布500多次地质灾害气象预报预警信息，全国各地成功避让地质灾害697起，避免29514人的伤亡，减少经济财产损失超过4亿元。

第十八条 县级以上地方人民政府国土资源主管部门会同同级建设、水利、交通等部门依据地质灾害防治规划，拟订年度地质灾害防治方案，报本级人民政府批准后公布。 年度地质灾害防治方案包括下列内容： （一）主要灾害点的分布； （二）地质灾害的威胁对象、范围； （三）重点防范期； （四）地质灾害防治措施；

（五）地质灾害的监测、预防责任人。

【释义】本条是关于年度地质灾害防治方案编制和审批的规定。

年度地质灾害防治方案，是指县级以上地方人民政府国土资源主管部门会同同级建设、水利、交通等行业部门，依据地质灾害防治规划以及上一年度地质灾害发生情况，对本行政区域本年度内可能发生的地质灾害所作出的防治工作的总体部署。不同级别的年度地质灾害防治方案内容各有侧重。省级年度地质灾害防治方案，主要是以区域灾害预报，同时兼顾重大地质灾害隐患点防治；市级、县级年度地质灾害防治防治方案，主要是以重要地质隐患点的防治和减灾措施为主。

年度地质灾害防治方案主要有以下五个方面的内容：

（一）主要灾害点的分布。应当简要说明上一年度地质灾害的分布、灾情以及灾后各隐患点的稳定状态，然后依据当年降水趋势预测、工程建设活动的区段分布以及已经掌握的本行政区域地质灾害态势等进行综合分析，对当年地质灾害可能发生的主要区段、灾种、重要灾害点作出预测。

（二）地质灾害的威胁对象、范围〃依据当年地质灾害可能发生的主要区段分布情况，圈定出重点防范范围，并具体落实到乡镇、村和居民点，以及危险性大的公路、铁路路段、水利工程设施区和重点矿山等。

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