崂山城市化yyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyy

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专题一 崂山区城市化发展策略

一、 城市化现状与存在的主要问题 1．现状

2．存在的主要问题 二、 总人口发展预测 1． 人口现状

2． 人口发展演进过程 3． 人口增长动力 4． 发展规模的预测 三、 城市化水平预测 四、 城市化发展策略选择 1．高速膨胀策略 2．低速高质量策略 3．分区指导策略 五、 “城中村”发展策略

1. 城中村现状

2. 城中村产生的原因

3. 城中村发展的四个阶段 4. 城中村存在问题 5. 规划建设目标 6. 改造规划

六、 “景中村”发展策略 1. 景中村现状分析 2. 景中村存在的问题 3. 景中村建设规划

专题二 崂山区功能定位及经济发展战略

一、经济发展现状 1、综合经济发展水平较高 2、产业结构层次较高

3、区域内部经济发展水平不均 二、发展条件分析 1、优势

2、制约因素

三、崂山区在青岛市的功能定位 四、各街道办事处功能定位 （一）中韩街道办事处 （二）沙子口街道办事处 （三）王哥庄街道办事处 （四）北宅街道办事处 五、产业空间布局 1、产业用地现状

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2、存在问题

3、旅游发展与环境保护要求限制了全区工业用地发展。 4、产业布局策略

六、经济发展与风景名胜区保护的关系 （一）旅游业对经济发展的促进作用 （二）经济发展对旅游业的不力影响 （三）措施与建议 政 策 建 议

1. 改变现行的行政考核办法。 2. 进一步调整行政区划。 3. 财政政策支持

4.搞好户籍制度改革，引导农村人口向城市、城镇合理有序流动与安置。 5.对农村集体资产进行量化，以多种形式进行优化重组。 6.完善农民转为居民后的社会保障制度。 7.对“城中村”发展的政策措施 1

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专题一 崂山区城市化发展策略

一、 城市化现状与存在的主要问题 1．现状

崂山区以青岛高科园为城区，地域上包括青岛高科园、石老人

国家旅游度假区、崂山风景区，下设中韩、沙子口、王哥庄、北宅四个街道办事处，总面积389.34km2，海岸线长103.7km，2001年总人口19.2万人，非农业人口4.6万人，占总人口的24%。

2001年实际城市化水平应为48％。崂山区“十五”计划中称

2000年崂山区城市化水平为24％，计算口径偏小。崂山区的城镇人口应包括各办事处驻地人口和中韩办事处的全部人口，因为这部分人口基本失去了耕地，主要从事非农产业。从表1的分析看，崂山区目前的城市化水平应为48％，高于全省38％、青岛市45％的水平，城市化水平较高。

表1 2001年各办事处总人口及驻地人口

单位：人，％

2．存在的主要问题

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城市发展空间不足。崂山区总面积389.34平方公里，中韩街道

办事处只有59.36平方公里，可以进行大规模开发建设；其它三个办事处全部处于崂山风景恢复区和核心区内，共329.98平方公里，这部分土地不宜进行大规模开发建设，宜以保护为主，适当发展。青岛高新技术产业开发区面积9.8平方公里，用地已经饱和，而高新区向北、向西都已是建成区，向南是中韩的村庄和产业空间，也几乎没有了发展用地，向东北方向，沿朱张路延长线，是高新区相对最佳的延伸方向，土地相对平坦，但面积只有 平方公里左右，且处于北宅崂山风景恢复区。目前大量的高新技术项目需要安排用地，崂山区“十五”计划、崂山区土地利用总体规划也都把高新区向东北延伸形成高新技术产业带作为了高新区今后的发展方向。

城市化水平较高，但城市化的质量有待提高。在城市发展空间

不足的同时，也存在大量的城中村现象：建筑低矮简陋、环境较差、土地利用率低、公建配套设施不足，违发建筑比比皆是等。同时村办企业遍地开花，土地资源浪费，对环境有一定的影响，“城中村”亟需改造。

户籍、土地管理等政策滞后，对城市化有一定的影响和制约。

崂山区和青岛市其它区一样，户口迁移政策控制过严，三个办事处未纳入市区户口管理，又不实行小城镇户口管理，造成管理“夹缝”。“高科技，大旅游，外向型”的崂山城市中间却是被包围的大量乡村人口和集体土地，城乡对立矛盾突出。

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风景区内的沙子口、王哥庄、北宅街道办事处的快速城市化对

风景区带来不利影响。崂山风景区由核心区和5个风景恢复区组成，沙子口、王哥庄、北宅街道办事处全部处于风景区核心区或恢复区内。近年随着青岛市的快速发展，和2008年奥运会基地的契机，市区地价上涨迅速，沙子口办事处和市区联系最方便，不可抗拒的房地产热潮提前到来，大量的住宅沿海分布，对沿海和崂山风景区的景观造成不良的影响。违章建筑比比皆是，触目惊心，建筑上山、下海，对环境破坏严重，开发建设处于无序状态，规划管理失控。

二、 总人口发展预测 1． 人口现状

崂山区以户籍管理为基础的人口为19.2万人，而第五次人口普查数据为25.5万人，两者相差33％，主要是二者的统计口径不一（表2）。导致户籍人口总数偏少的主要原因是：我国长期对城市人口的严格控制，导致部分已居住在城市的居民因种种原因而未能获得城市户口；此外，改革开放以后，人口流动的加快，导致人户分离的现象日益显著，对崂山区而言，一部分是外地人员流入崂山区，另一部分是其它区市人员转移至崂山区，而户口人保留在原籍。人口普查是以人口实际居住地为调查依据，能够更为真实地反映总人口的实际情况。

人口流动的规律是从落后地区向发达地区流动。崂山区普查人口远远大于户籍人口，也表明了崂山区创造了较多的就业机会，吸引了大量人口聚集，从一个侧面反应了经济发展水平的高低。中韩流入人口最多，沙子口次之，而北宅流出近1300人，这与经济发展状况是一

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致的。

表2 崂山区“五普”和户籍人口对比

单位：人

崂山区内有石老人国家级旅游度假区、崂山风景名胜区和高新区、青岛国际会展中心，还有一年一度的青岛国际啤酒节，极大地促进了旅游业的发展。流动人口数量较大，2001年共接待海内外游客220万人次，流动人口2.5万人左右，公安部门统计暂住人口近3万人，而实际数字还要大。

综上所述，崂山区现状实际人口应在25.5万人，户籍人口为19.2万人。

2． 人口发展演进过程

由于严格的户籍制度，崂山区的人口增长速度缓慢，1994－2001年7年时间总人口（户籍人口）增加了11019人，年均增加0.85％。

表3 崂山区历年总人口

单位：人，％

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崂山区2001年人口自然增长率为3.38‰，人口的机械增长率为-1.35‰，机械增长呈现负值的原因是高级职业学校的学生毕业后户口迁出崂山区，驻崂山区中专院校学生进出开始平衡。

3． 人口增长动力

自然增长，增长率在4‰左右，增长缓慢；

高新区的发展对人才的需求，大量的暂住人口主要是高新区的

产业工人；

老城区向外疏解人口，高科园中部的生活居住区以及沿海的高

档别墅区可吸引老城区人口落户崂山。

4． 发展规模的预测

区十五计划：2005年总人口33万人，城市常住人口20万人。 综合增长率法：

P=P0(1+a+b)n

其中： P0 ———预测基期人口；

a ———人口自然增长率； b ———人口机械增长率； n ———预测年限。

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2001－2005年期间，人口自然增长率取4‰，机械增长率取52‰（主要考虑户籍制度放开后人口的迁入），基期的人口取2000年“五普”的总人口数字，则

P2005＝25.5×（1＋4‰＋52‰）5＝33

2005－2010年期间，人口自然增长率仍取4‰，机械增长率取63‰（城市化的快速发展必然会吸引更多的人口迁入），基期的人口取2000年总人口预测数字，则

P2010＝33×（1＋4‰＋63‰）5＝45

远景从土地资源、水资源等环境容量方面分析，崂山区的总人口在50万人以内比较合适。

三、 城市化水平预测

1．参考青岛市有关规划、计划对崂山区城市化水平的预测结果； 区十五计划：2005年城市化水平由九五末的24％提高到60％以上；

青岛市十五计划：城镇人口占总人口的比重，2005年达到50％。 青岛总体：2010年60％。

2．崂山区人口的分布会出现另一个趋势，即乡村人口迅速减少，主要向高科园城区或者办事处驻地集中，从而加快城市化进程。

高科园远期的发展主要是向东到沙子口方向，向东北到北宅南部（分水岭以南），形成中心片区，根据用地面积和环境容量，预测发展规模为35万人，随着崂山隧道的建设，北部王哥庄与中心区的联系加强，王哥庄片区的建设和仰口度假区的开发，将聚集人口3万人左右。

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这样，城市人口达到38万人，城市化水平将达到84％左右。

四、 城市化发展策略选择 1．高速膨胀策略

目前我省及至全国，加快城市化进程作为发展战略之一，顺应了城市化快速发展的趋势，使城市化滞后于工业化的局面得到改善。崂山区的快速发展，高科园的建立，城中村的形成，都是青岛市中心城市高速膨胀的结果。但崂山区特殊的地理位置，特定的发展空间，城市化的高速膨胀造成今天城市化数量较高而质量不高的局面。目前沙子口大量的房地产开发呈现出城市化高速膨胀的态势，沿海的大规模建设对环境造成很大的压力，这种局面应尽快得到扭转。王哥庄下一步的发展应依此为鉴，避免先无序开发后治理的弯路。

2．低速高质量策略

崂山区城市化地域已很明确，城市化水平较高，按照城市化发展的“S”型曲线规律，下一步城市化的速度将降低，重点转向提高城市化的质量，具体措施如改造城中村，实现区域的同步城市化，沿海岸线的整治与保护，河流、山体生态环境建设等等。

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3

．分区指导策略

崂山区虽然面积不大，但存在两个明显的景观类型，即东部的崂山风景区，需要保护和限制开发，西部的高科园是青岛东部新区的延伸，需要大规模开发建设，所以崂山区的城市化应根据不同的地域类型，区别对待。据此，我们把崂山区划分为鼓励城市化地区、限制城市化地区、禁止城市化地区三种类型。

(1) 鼓励城市化地区：中韩街道办事处辖区59.36平方公里，同时也是青岛高科园的辖区范围，这里是青岛市城市总体规划布局结构的一个重要组成部分，定位为青岛市区东部副中心，和青岛市东部新区连为一体，正朝着现代化的新城区迈进。顺应自然地貌特征，城区划分为三个功能区，南片为旅游度假区，中片为生活居住区，北片为高科技产业区。经过几年开发建设，吸引国内外投资，青岛高科园现已基本形成行政、商业、金融、通信、旅游、服务业和文化中心区雏形，一批高科技产业项目如海尔工业园、美国惠普公司、AT&T

公司、日

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本扶桑化工等相继建成投产，园区基础设施配套日趋完善，青银高速公路的建设使崂山区对外联系更加便捷高效。城市规划建设纳入青岛市统一管理，走上了科学、合理、有序的发展道路。该区必将发展成为以高科技产业、旅游度假为主导，会展经济、商务活动、房地产交易等高档第三产业发达的新城区。

(2) 限制城市化地区：沙子口、王哥庄办事处的规划区范围内，北宅南部地区，该区处在崂山风景区的恢复区，不宜进行大规模的城市化建设，可进行适度开发。沙子口是高科园向东的自然延伸，但其用地很小，不但处于风景恢复区，还是沿海地段，目前房地产开发很热，加上村民的自主建设，对海岸带和风景区都造成一定的破坏。应严格限制村庄的无序建设，集中在办事处驻地发展非农产业，大型项目应安排在高科园区内，适度开发，注重保护。王哥庄也是处于风景区和海岸地带的叠加部位，其建设应和仰口度假区的开发结合，不宜安排对风景区、海岸带保护和旅游度假有不良影响的产业，不宜贪大求全，应突出生态旅游小城镇的特点。北宅南部和高科园相连，按照崂山区“十五”计划和土地利用总体规划的要求，作为高新区产业发展的备用地，只宜安排对环境无影响的高科技产业项目。

(3) 禁止城市化地区：崂山风景区核心区和崂山水库上游地区应禁止非农产业开发建设，鼓励村庄搬迁或集中建设。

总之，根据崂山区的现实情况和老山风景区保护的要求，城市化应采取低速高质量策略，并分区指导，促进城市化健康、稳定、有序地发展。

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五、 “城中村”发展策略 1. 城中村现状

崂山区城中村全部位于中韩街道办事处辖区内，共有30个。特点：

人均耕地0.1亩，村民近乎失去了耕地，正以较高的速度在减

少。

非农产业占主导地位。2001年农村经济总收益中，农林牧渔业

收入为2.3亿元，工业、建筑业收入为20.2亿元，服务业收入为9.1亿元，非农产业占92.7％。

农村经济组织方式，乡镇企业较少，主要以村办企业和家庭经

营（包括房屋租赁）两种方式为主。2001年中韩办事处村办企业收入14.65亿元，农民家庭经营收入15.6亿元，分别占农村经济总收入的46.3％和49.5％。

表4 城中村现状基本情况

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2. 城中村产生的原因

土地管理制度 1978年我国农村开始实行长期土地承包制度

后，计划经济时期城市绝对支配农村的体制被打破，市场经济使城市对郊区农村的“指令”或“指导”影响越来越弱，城市已不可能借助行政手段无偿或低偿获得近郊农村土地，而只能通过经济方式与村镇协商。对于土地出让中经济补偿数额的多少，“城”“乡”双方并非总能顺利达成一致。为降低补偿成本，也为了避免处理与城中村相关的一系列复杂的社会管理问题，城市在征地中有意避开城中村，村镇

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也乐意保留原有的居住方式与社区关系，这是城中村产生的直接原因。

尚未建立可行的城乡融合机制。高新技术产业开发区，石老人

国家旅游度假区，崂山区行政中心、文化、商贸中心等的建设，占用了大量的城郊农村土地资源，而没有将村镇人口、村镇社区纳入城市管理序列，“只占地，不管人”，致使村镇土地转变为建成区之后，村镇人口、村镇居住聚落仍停留在松散的农村状态，没有同步实现“村民”的城市化与现代化。当城中村积累到一定数量，便导致城市社区与村镇社区处于隔离、对峙与分异状态。

村镇经济发展方式。改革开放后，青岛周边村镇经济迅速发展，

经济结构由单纯农业向以工商业为主、农业为辅转变。村民从事非农活动的收入大大超过种田的收入。兴办“三资”企业或经营房地产开发使不少乡镇数年间就实现了工业化，村民生活水平也迅速达到小康甚至富裕程度。各种内外部因素的综合促进下，以出让土地、兴办开发区，吸引“三资”企业为主要方式的村镇经济逐渐发展起来。这种发展方式形成了根深蒂固的“以地招商、卖地致富” 的直观经验。因此，村镇便设法尽可能多地控制土地。这种村镇经济发展方式成为城中村产生的另一直接原因。

历史文化。城中村的产生有着深刻的社会历史与地域文化背

景，即 “社会～经济二元结构”。 “二元结构”体现在经济、社会、文化等多个领域。

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3. 城中村发展的四个阶段

第一阶段：【聚落形成阶段：传统农村居住聚落】也可称为“前城中村”阶段。这时城市尚末扩展至村镇，城中村还只是单纯的农村居住聚落，以农业为主，经济落后，农民收入较低。村镇主要功能是农民居住聚落或农村中心地，社会组织带有明显的传统封建宗法制特征。

第二阶段：【城乡结合部阶段：城乡接触】随着城市用地拓展，周边村镇的耕地、鱼塘、果园等农业用地逐渐被城市征用，开发成城市居住区、工业区、城乡用地相互锲入，给水、供电、燃气、道路等城市基础设施不断向农村延伸，农田种养收益被城市级差地租收益替代。工商业逐渐成为城中村主要经济来源，越来越多的村民转向从事非农活动，农民的生活空间逐渐收缩到狭窄的聚落内部。 第三阶段：【城中村阶段：城乡冲突】此时村镇耕地几乎全部被城市征用，只剩下完全被城市建成区包围的村镇居住聚落，这个阶段形成了典型的城中村。原来的农田变成了建成区，原来的农民已不种田，但户口上仍然是农民身份（仅从户口意义上讲），没有实现同步城市化。行政上，城中村还属村镇建制，农业收入极少甚至没有。城中村村民完全依赖土地出让补偿费及出租自营物业，自办工业多数破产。此时，城“村”之间在建设及社会文化方面的冲突日趋明显。

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第四阶段：【城中村瓦解阶段：完全城市化】随着城市发展，主观方面，部分城中村后代受到更好的教育，他们乐于融入现代城市，脱离城中村社会关系，主动迁移到其它地方居住。客观方面，城市也越来越不能容忍城中村继续存在，要求尽快消除城中村给城市景观、交通、治安、防灾等方面带来的不利影响。最终，通过某项具体的城市建设项目将拆除城中村纳入议事日程，城中村社区逐渐瓦解，村民逐渐融入城市社会。

经过上述四个阶段，城中村完成了从形成、发展到消失的过程，因此，也称为城中村的四阶段“生命周期”。崂山区城中村正处于第三阶段，城乡冲突，“一城两制”，“城中有村，村里有城，村外现代化，村里脏乱差”，规划期内必然向城中村的第四阶段发展，即城中村瓦解，实现完全城市化。 4. 城中村存在问题

土地利用率不高。高科园内寸土寸金，但大量的城中村依然保

持传统的低矮村落形态，人均占地多，造成土地使用的浪费。

内部用地混乱。村办企业遍地开花，村落散乱分布，缺乏统一

的布局规划。

配套公共设施不完善，道路无系统，交通用地严重不足，市政

管线工程薄弱，防灾救护能力差。

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违法用地、违法建设严重，是城管死角。由于农村土地集体所

有，房屋租赁等高利润的驱动，和大量的需求，造成农民乱拆乱建现象严重，城市规划管理难以执行，违法建设层出不穷。

治安问题突出。城中村外来暂住人口较多，偷盗、黄毒、赌博

等不良社会现象滋生蔓延，社会犯罪率高。

与周边单位矛盾频繁。

5. 规划建设目标

总体目标：现集体土地依法转为国有土地，尚未农转非的村民

全部转为城市居民，现村民委员会转制为社区居委会，并按城市管理体制进行管理，现有的集体经济组织逐步转制为规范化的股份制有限公司，现在的村民生产方式、生活方式逐步实现城市化，实现城中村物质形态、社会形态、经济形态和人的城市化的提升。

城中村居住发展方向：走向社区。居委会体制出现于1951年，

它的存在是以居民的户数为指标，只要居住地的居民达到100户到700户，就可以组建居委会。但它的居民之间并不具有认同感。与此相反，社区的存在，首先是以认同感和地缘性作为首要条件，这使得其居民的稳定性远远高于居委会的居民。而且，社区的存在还特别强调居民的自治权力。

村办企业发展方向：集中建设产业园区。建议在张村河以南集

中安排一处工业园区，发展高新技术产业，也是村办企业的转移地。

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6. 改造规划

根据区位条件、发展空间、周围环境等要求，把城中村划分为两类：

搬迁型：处于石老人度假区、高新技术产业区或处于崂山区行

政中心、商务中心等重要地段的村庄，宜搬迁；

就近改造型：其它张村河以南的村庄，以及松龄路两侧的村庄

宜就近新建城市社区。

表5 城中村改造规划

全部城中村按城市社区标准改造或新建，城市社区按人均居住用地30平方米计算，人口按65887人（当前的农村人口），则需要占用2平方公里。目前城中村占地面积约为6平方公里，则城中村的改造可节省居住用地4平方公里，大大提高了土地利用率，同时改变城中村“脏、乱、差”的局面，提高居民的生活环境质量。挖潜改造的另一个方面是村办企业的改造和搬迁，集中到产业园区发展，对提高土地利用率，减少对环境的影响，形成规模效益，将带来积极的促进作用。

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六、 “景中村”发展策略 1. 景中村现状分析

景中村包括沙子口、王哥庄、北宅三个街道办事处中处于景区重要位置的村庄，共20个。基本情况如下表：

表6 景中村现状基本情况

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