中国城市BOT投资政策分析

01级城市规划系 欧阳鹏 011987

中国城市BOT项目投资政策分析

提要：本文从BOT项目投资的模式简介、中国的BOT项目投资政策的发展历程和效果评述着手，分析从政

府和企业角度看待BOT项目投资的风险问题，以及政府与企业之间的博弈行动，并做出综合评价，最后提出相关的改进建议和措施。

关键词：BOT项目投资 政策分析 风险 博弈 投资回报率

1.何为BOT项目投资？

1.1 BOT项目投资

BOT是英文“build-operate-transfer”的缩写，即“建设-运营-移交”方式。就外资BOT而言，是指国家或地方政府通过特许权协议，授予外商投资企业承担公共性基础设施项目的融资、建设、运营和维护，当特许期满后，外商投资者将该基础设施项目无偿地移交给政府。

1.2 BOT项目投资方式的演变历史

BOT的名称最先是由土耳其总理奥扎尔在1984年提出的。当时是作为对Build-Own-Transfer和Build-Operate-Transfer两种模式的简称。

其实，BOT方式的演变已有相当长的历史。其最早的雏型可以追溯到在1782年建立在租用协议上租给Perier兄弟的向巴黎部分地区供水的设施，另一个是著名的苏伊士运河，建议是在1798年由拿破仑提出，并由一个法国国际财团投资、设计、建造，并于1869年11月从埃及政府取得租用权后投入商业运用的。但是，真正运用现代意义上的BOT是土耳其，它在70年代末就采用BOT模式建设了阿科伊发电厂，并随后将BOT模式纳入其公营项目私营化的框架。

BOT模式突破了长期以来所有国家的主要公共基础设施建设传统上都由国库出资，政府主办的专有范围和框架。这正是由于各个国家国民经济的发展，公共基础设施建设项目的大量上马，为了减少国家的直接投入和政府借贷形成的国债，不得不寻找出路，转向致力于将某些公共基础设施项目特许给民营或私营部门，BOT方式正是在这种形势下迅速发展起来的。20世纪70年代后，世界各国政府以此作为一种新颖有效的引资方式从事公共基础设施的开发建设。

BOT作为目前流行的一种项目融资形式，广泛地应用于桥梁、隧道、铁路等大型运输系统和能源、通讯领域基础设施建设。

1.3 BOT项目投资的运作过程

1）项目的确定——首先，必须确定一个具体项目是否必要，确认该项目采用BOT融资方式的可能性和好处。这通常是通过政府规划来完成，有时，也会由项目单位确定一个项目，然后向政府提出项目设想。如果决定采用BOT方式，那么下一步就要写一份邀请建议书，邀请投标者提交具体的设计、建设和融资方案。

2）招标——招标有几种不同方式，包括竞争性招标、单一来源采购或某种有限的招标方法。招标者应以投资的质量、成本和及时性以及吸引有诚意的投资者作为设计招标程序的出发点。从招标者角度看，招标和选标过程将确定所需要达到的“标准条件”，并在很大程度上决定竞争和投资者的质量。选定最合适的项目投资者即中标者是BOT项目能否成功的最重要的因素。

3）选标——招标者对响应邀请建议书而提交的标书进行挑选，选出暂定中标人，评估

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标书的成员应该包括政府官员，技术、财务和法律顾问等。

4）项目开发——中标的企业可以组成项目公司或确定项目公司结构。项目公司可以同政府就最后的特许权协议或项目协定进行谈判。经过谈判并达成协定后，项目将开始进行财务交割。财务交割即贷款人和股本投资者预交用于详细设计、建设、采购设备及其顺利完成项目所必须的其他资金。

5）项目建设——财务交割进行后，建设阶段即正式开始。工程竣工后，项目通过规定的竣工试验，项目公司最后接受而且政府也原则上接受竣工的项目，建设阶段即结束。 6）项目运营——此阶段持续到特许权协议期满。在整个项目运营期间，应按照协定要求对项目设施进行保存养。为了确保运营和保养按照协定要求进行。贷款人、投资者、政府都拥有对项目进行检查的权利。

7）项目的移交——特许经营权期满后向政府移交项目。一般说来，项目的设计应能使BOT发起人在特许经营期间还清项目债务并有一定利润。这样项目最后移交给政府时是无偿的移交。政府在移交时应注意项目是否处于良好状态，以使政府能够继续运营该项目。

1.4 BOT 模式的其他几种变形

在对 BOT 模式的运用实践中 ,产生了很多具体形式，例如：BOOT( Build - Own Operate - Transfer) 建设—拥有—经营—转让；BOO (Build—Own—Operate) 即建设—转让—经营 ；BTO(Build—Transfer —Operate), 即建设—转让—经营；DBTO( Design—Build—Finance—Operate ) , 即设计—建设—融资—经营；BLT( Build—Lease—Transfer ),即建设—租赁—移交。以上只是 BOT 操作的不同方式 , 但其基本特点是一致的 , 即项目公司必须得到有关部门授予的特许经营权。

2.中国的BOT项目投资政策的发展历程

2.1 BOT项目在我国的实际应用

我国利用BOT项目最早可以追溯到80年代我国深圳沙角B火力发电站的建设。该项目与马来西亚纳闽岛淡水供应工程及马来西亚南北高速公路项目被公认为是BOT概念提出后世界上最早的实践。但是，当时，我国并没有对BOT项目融资模式有足够的重视。但是1994年以后，我国利用外资政策发生了重大变化，在基础设施方面，由限制外资直接投资转向引导，BOT方式开始受到我国政府的高度重视。国家有关部门多次举办BOT研讨会，派员出国考察，学习国外BOT项目运作的方式，使BOT理念在我国得到传播，为开发BOT项目打下了基础。

1995年初，原国家计委开始组织BOT项目的试点工作。当年5月8日就正式批准了第一个BOT试点项目——广西来宾B电厂。在历经了资格审查、招投标等4个阶段后，1996年11月11日正式签订了特许权协议。根据协议的规定，工程1999年完工后，项目人营运15年，然后将电厂无偿移交给广西自治区政府。来宾B电厂的成功，不仅仅是一个项目的成功，它表明我国采用BOT方式吸收外资进行基础设施建设的试点工作取得重要进展，中国从此打破外资投资基础设施的禁区，开启BOT项目的大门具有划时代的意义。广西壮族自治区总投资额为六亿五千万美元的来宾B电厂项目是中国第一家100%利用外资采用BOT（建设——营运——移交）方式建设的项目。现在，来宾B电厂项目为如何把此概念转化为现实树立了一个典范，并作为以后中国大型项目引资的模式。”。此外 ,BOT 方式还在北京京通高速公路、上海黄浦延安东路隧道复线等许多项目上得以运用。

在98亚洲金融危机后，BOT项目融资模式在我国又处于低潮了。现在正在运作中的大型BOT项目融资有成都自来水六厂的BOT项目和北京第十水厂的BOT项目。

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由于近年来全国大面积的电力能源短缺，可以预见，利用BOT项目融资模式进行能源电力等基础设施的建设，势必得到加强。

2.2 BOT项目融资方式在我国的优势

第一，有利于减轻国家财政负担，促进国民经济持续、稳定、健康发展。 第二，有利于促进投资体制改革，改善投资结构。

第三，有利于拓展社会投资空间，加快制度创新。。从现在已经实施的三个BOT融资项目来看，由于引入了竞争机制，成本都有不同程度的降低。

来宾成都北京项目 项目 项目 招标前预测0.6元1.52.6（约） /kwh 元/t 元/t 0.4元0.91.4招标结果（约） /kwh 元/t 元/t 第四，有利于借鉴国外成功经验，提高技术管理水平。

第五，有利于实施我国继续改革开发的战略，培养专门人才。 第六，可以减轻我国外汇储备的压力。

3.中国的BOT项目投资政策的效果评述

3.1 从政府角度看BOT项目融资的风险

一般认为BOT项目融资存在以下几大风险（马剑鸣，2003.12）：

1）自然风险——系指BOT项目的工程所在地客观存在的恶劣自然条件可能给项目公司或投资商构成的威胁。所以，我国在推出BOT项目融资时，应该对项目的可行性做好充分的论证。

2）社会风险——系指BOT项目所在地的社会各个领域、各阶层和各行业中存在的形式各异的风俗、习俗、习惯、文化、秩序等引起的制约或阻碍项目建设和经营的不稳定因素。我国政府在推出BOT项目的时候就应该对此加以考虑，免除项目融资的后顾之忧。

3）政治风险——系指由于战争、政策变化、政权更迭、国际关系变幻等而导致BOT项目的资产和未来现金流量受到损害的风险。

4）经济风险——系指外部经济环境对项目建设和经营产生的潜在不利影响。风险在经济活动中不可能避免的。我国政府对此可以通过限制过度竞争的保证来从一定程度上减少竞争风险。

5）管理风险——系指BOT项目在内部经营管理活动中可能发生的潜在不利影响。对此，应该完全靠项目公司本身来承当，只有在项目公司的管理威胁到公共利益时，政府在能介入。当然，由于我国经营管理人员的素质不是很高，BOT项目的管理风险还是比较高的，只有通过人才的逐步培养才能降低风险。

6）技术风险——系指BOT项目在技术上失去其原有优势。对此，是由于BOT项目融资周期比较长引起的。不过，在实践中通常通过固定购买协议来规避风险。

除了以上的基本风险外， 我国关于BOT项目融资的立法十分不完备。现在用来规范BOT项目融资的法律法规基本没有，在我国主要通过《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》和《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》来调整BOT项目融资。但是，这两个通知存在如下的问题：

第一，法律阶位较低。第二，条文内容相当简陋，存在许多立法空白。第三，条文存在

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诸多法律障碍，有必要在BOT 专门立法中加以修正。第四，两个《通知》的某些条文相互矛盾，令BOT 项目当事人无所适从。

3.2 从投资方角度看BOT项目投资的风险

中国外资BOT的历史可以追溯到1984年，由香港合和实业公司在深圳投资建设的沙角B电厂，曾被国外媒体评论为“中国将从此打开基础设施项目的大门”，而这一项目的回报率传说高达25%。这一传说将外商的投资热情调动到了顶点，中国BOT项目成了投资者眼中的“金矿”。

外商BOT项目回报率的基准线，较为普遍的说法是12%。这其实是在电力市场“多家办电、集资办电”的年代，电力部对外资BOT项目的不成文规定，后来被国外投资者认为是政府能够接受的“心理防线”。 事实上这一时期BOT项目的投资回报率大多高于12%。

但随着中国市场环境的变化，投资方普遍认为回报率日趋不合理性，逐渐对政府信用产生怀疑。如下案例可说明近年来的回报率的下降趋势。 1）案例一：外资BOT的困局——政府失信风险

由香港汇津公司投资兴建的沈阳第九水厂BOT项目，约定的投资回报率为：第2-4年，18.50％；第5-14年，21％；第15-20年，11％。沈阳市1996年的供水价格是平均1.40元/吨，但沈阳自来水总公司给第九水厂支付的水价是2.50元/吨。加上其他方面原因造成的亏损，到2000年，沈阳市自来水总公司亏损高达2亿多元。

这个亏损额本来应由政府财政填平，但沈阳市已经多年不向自来水公司给予财政补贴。 沈阳市自来水总公司要求更改合同。经过数轮艰苦的谈判，2000年底，香港汇津公司不得不与它达成“谅解”，双方将合同变动如下：由沈阳市自来水总公司买回汇津公司在第九水厂所占股权的50％，投资回报率也降至14％。由于对外商承诺的高回报率在很大程度上与地方官员的腐败联系在一起，在业内，由外商在沈阳投资建设的八个水厂被誉为“沈阳水务黑幕”。

2）案例二：民营BOT的疑虑——成本回收风险

不尽愉快的BOT体验无疑是外商整体上后撤的重要因素。但环保项目推动了新一波BOT浪潮。这一次的主力军是国内的民营环保企业。政府信用风险仍然存在，与此同时，他们还面临项目资金来源、环保业务收费机制的建立等更为基础的问题。

中宜环能环保技术公司不久前与河北省安新县达成了意向性协议，采用BOT方式建设垃圾处理厂，项目总投资1000万元。素有\华北之肾\之称的白洋淀就位于安新县境内，其生态环境已经遭到了严重破坏，但安新县拿不出治理经费。但是项目周期长、未来收益不确定是投资者最大的疑虑。

在环保BOT项目中，项目运营方通过收取垃圾处理费和污水处理费收回投资，但绝大多数地区甚至还未建立起垃圾处理和污水处理的收费机制，而仍然依靠政府补贴。这样项目运营方收取的每一笔钱都将意味着地方政府的财政负担。与前文提到的电力、公路项目相比，环保BOT项目运营因此蕴含着更大的政府信用风险。

就目前的情况而言，北京已建立了市政污水和生活垃圾的收费制度。与之伴随的一个广为流传的说法是在未来几年内，北京的水费将会上涨到5-6元/吨。而在许多地区，相应的环保收费仍是政策上的盲区。

3.3 政府与企业之间的博弈分析

一般的BOT项目的特许经营期长达20—30年，而外部环境的变化日新月异。经过若干年后，就会出现一些原来预想不到的问题。这时政府会提出要求缩短特许经营期，提前收回BOT项目设施。这时如果在特许经营合同里没有明确的约定，政府就会处于非常被动的地位，

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可能被迫交纳昂贵的违约补偿金。

1）案例一：黄浦江大桥和隧道的BOT项目

上海市政府1994年跟港资背景的合作公司签订了为期20年的打浦路隧道、南浦大桥和杨浦大桥专营合同。在这个合同里，政府承诺了固定回报。但是仅仅过了4年，就发现黄浦江大桥收费严重影响了浦东的房地产市场，同时收费影响了车辆的通行速度。为此上海市政府决定取消黄浦江大桥和隧道的收费。这样一来原来签订的专营合同就要终止执行。为此政府花费了巨额的补偿费用。取消收费两年后，上海浦东的房价增长了约40%。从事后看，尽管花费了不小成本，政府的取消合同的抉择依然是正确的选择。 2）案例二：深圳收费道路和桥梁的BOT项目

与上海市的BOT项目相比，深圳想提前收回收费道路和桥梁的费用就不那么容易了。深圳市高速公路一共有12个收费站。收费站不仅严重影响了道路通行效率，而且增加了在深圳的投资成本从而影响政府和集体经济收入。虽然撤并收费站完全可以让民众得到实惠，彻底打通阻碍深圳经济的瓶颈，但显然收费站拥有方肯定不愿意放弃这块肥肉，这加大了政府谈判的难度。

特别是梧桐山隧道收费站，成为影响盐田新区经济发展和投资环境的重要因素。为了达到各自的博弈目标，政府与企业反复博弈，包括以下几个步骤：

①政府充分利用新闻媒体，使得开发商在强大的社会舆论压力，处于孤立地位，试图迫使其降低收费价格。开发商因手中持有当年与政府共同签订的有关梧桐山隧道投资、开发、建设、经营、管理、维修等一揽子协议，对社会舆论不理不睬。对维持较高的过路收费一意孤行。

②政府通过召开价格听证会，引入新的参与人——广大的消费者，让消费者与开发商直接博弈，转移政府因失信引起的政府信用危机。企业对此并未束手待毙，其在价格听证会上对要求其降价的理由进行了驳斥。

③政府决定恢复盘山公路的通车，引入新的竞争者，改变梧桐山隧道有限公司的垄断经营，从根本上改变政府所处的不利的处境。

④政府进一步引入新的竞争者，加快盐坝高速公路的建设，努力寻找盐田通往市区的第三条通道，尽快完善港区疏港交通的网络，最终消除制约东部发展的瓶颈。

⑤政府实现最终目标，赎回隧道经营。迫使开发商以较低的价格交出隧道的经营权，一劳永逸的解决隧道收费问题。

4.综合分析与评价

4.1博弈的结果评价

①反复博弈增加了双方的成本。

政府为了在博弈中取胜，又重新投资修建了已经废弃的盘山公路，增加了1个亿的成本。政府信用下降，招商引资困难，而企业也将失去其垄断经营地位，从长期考虑，反不划算。若企业适当让利，政府在可承受的成本下，就不会重新开通盘山公路，隧道可以保证稳定的通行流量，企业也可获得稳定的利润空间。双方在第一轮博弈中没有达成共识，为了在博弈中取得主动，会加重各自的砝码，从而使博弈成本不断上升。

②BOT项目在中国有一定特殊性，政府一定要在特许经营合同中明确约定提前收回的补偿办法。从长远的角度考虑，签订一个平等条约，政策风险和政府信用风险都会变小。

③建立立法，在国家基础设施建设项目中，BOT模式不能参与垄断性公共基础设施项目建设，从而使政府决策处于被动。

④信息不对称是造成博弈结果有明显不合理的原因。

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为了避免这种不公平的博弈现象，在这类重大垄断项目的决策前应该请一些中立的专门研究部门惊醒研究，通过科学的分析和预测，减少信息的不对称，减少战略决策失误。

⑤博弈的基础就是博弈双方必须达到双赢，而且博弈双方的收益应该分配合理。要把经营成本和财务成本区别开来，开发商只有把利润控制在合理的范围之内，才能得到群众的支持。

⑥建立招投标机制。为了保证重大公益BOT项目的合理运行，必须引入竞争机制，通过招投标，引入多个参与者，从合作博弈变成竞争博弈，政府从博弈者变成博弈的管理者和评判者。

⑦规划时重要的地区之间的联系必须要有两条以上的通道，防止一旦出现问题影响交通系统的运行。如果缺乏资金而都需要BOT方式建设的话，为了防止垄断现象的出现，这类项目不能由一家开发商承担，而应由不同利益的开发商分别进行，防止开发商为了自己利益，利用垄断地位抬高收费价格，妨碍交通发展。

4.2 针对开发商的投资风险因素评价

外商回报(外方运营期间的购买协议)无法兑现，是外商在中国投资BOT项目的首要风险。由新加坡国立大学博士后王守清先生主持的一份调查也印证了这一点。这份针对全球介入过中国BOT项目的高级管理人员的调查列出了外资BOT项目在中国的123项风险，排在最前的依次为中方信用风险、外汇风险和政治风险。

政府守信问题的确存在，但硬币还有另外一面。记者在采访中发现，在很多BOT项目的合同中，政府守信的成本过高，也加大了政府守信的不确定性。正是在这一点上可以做出我们的建议：一个建立在充分的市场预测、适度的投资回报率基础上的，合理分担风险的BOT项目设计将有助于政府兑现合同。

5.意见与建议措施

5.1推行BOT模式一些急待解决的问题

1）项目前期准备过程较长，政府和项目公司投入的人力费用都较多，项目运作中的风险高，失败的机率大。

2）由项目公司全权运作，在特许期内，政府将失去对项目所有权和经营权的拥有。 3）政府部门转移过来的某些风险将在较高的融资费用中得到反映，私营机构在承担风险的同时必然要求较高的投资回报率。

4）项目公司的资金投入主要来源于国外银行。收费以我国货币进行，项目结束后，将有大量的外汇流出国外，加重了我国外汇储备压力。

5）BOT项目所适用的法律不太明确，也不太完善。目前我国还没有一套比较完善的BOT项目方面的管理法规，容易导致BOT项目运用上的无序和混乱。

此外，如政府审批的权限、政府与项目公司间的权利义务划分、项目价值评估、收费标准的确定、管理机构、中介服务机构的建立等问题，也需在相关法律、法规和实践中进一步明确和完善。

5.2关于投资回报率问题

创造良好的投资环境，降低项目成本，投资回报与投资风险是紧密相关的，承包商一般认为我国投资环境不太好，投资风险较大。因此回报要求较高。投资环境的建设包括经济环境、政治环境和法律环境的建设，值得一提的是BOT项目管理办法的制定对于顺利实施BOT项目是很必要的。

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对于BOT项目的投资回报率，国际惯例是政府不给予固定的保证，除非项目在经济或财务上不可行，作为吸引投资者的一种措施。如果政府保证固定投资回报率，那么BOT项目就变成了事实上的贷款项目，而这种贷款项目利率无异是较高的。这不但会使外商失去降低成本、提高效率的积极性，也会使政府承担了不该承担的风险。

参考资料：

《城市开发导论》，夏南凯、王耀武等，2003，同济大学出版社； 《BOT陷阱 & 新BOT浪潮》，王亦丁，http://www.pm.tsinghua.edu.cn； 《BOT融资方式在公路建设中的应用》，http://www.ahlz.cn； 《论BOT项目融资》，马剑鸣，2003.12，http://gunners.cn；

《BOT 模式及其主要形式比较研究》，王璐， 商务部研究院《国际经济合作》第11期 ； 《BOT项目实施中的主要问题》，http://www.mypm.net。

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/4git.html