新形势下我国金融监管改革探索

新形势下我国金融监管改革探索

序

关于“新形势”，是指在国际化形式快速发展趋势下，特别是中国加入世界贸易组织（WTO）后，一些国外金融控股组织的进入，给中国的企业所带来的新的挑战，进而滋生的各种金融控股集团。

一、金融监管的演变和发展

金融监管的发展历史大致可以划分为四个阶段：

1．20世纪30年代以前

金融监管在这一阶段具有初始性、自发性、滞后性和单一性，在金融监管的初级阶段，对金融监管的主观认识与客观要求不足。

后果：自由经营银行业务造成的投机之风盛行，西方国家的经济发展因为金融危机的多次爆发而变得十分消极。

2．20世纪30年代至70年代

金融监管在这一阶段的主要特征表现在对利率的限制，对金融机构具体业务活动的限制，以及对参与国内外金融市场的限制等全面而严格的限制性。

影响：金融业在经营稳健的同时健康发展，促进了经济的复苏与繁荣，鼓舞了公众的投资信心。同时，金融监管开始形成各自不同的金融监管组织体系，领域也开始向国外扩展。

3．20世纪70年代至80年代末

此时期金融监管的主要特点是放松管制，效率优先。

为与高度集权化的计划经济相适应，从新中国成立到1978年期间，我国实行集中统一的银行体制。中国金融业在此时期有两个特点：一是金融结构单一。中国人民银行兼具发行货币、储蓄和工商信贷的职能，当时的中国，基本上不存在除银行和一些农村信用社以外的其他金融机构。二是金融业务单一。当时中国除银行信用以外几乎没有任何其他的信用形式。分业经营和混业经营问题也不存在，金融监管主要方式是以上级银行对下级银行统一的现金计划、信贷计划进行管理。

背景：布雷顿森林体系的崩溃増大了商业银行在开展国际业务过程中的汇率风险；国际资本出现了过剩的情况，世界经济增长速度放慢，银行的经营越来越国际化，银行

业的全球性竞争也越发激烈；金融的全球化、自由化及其创新浪潮使建立于30年代的金融监管体系失灵。

4．20世纪90年代至2007年（美国“次贷危机”之前）

金融监管在此阶段最主要的特点是着重效率与安全。监管制度逐渐完善，但监管真空和交叉监管现象仍然大量存在。

我国在1992年下半年到1993年上半年期间出现金融秩序混乱和经济过热的现象，中国人民银行的两大职能——金融监管和宏观调控都未能充分发挥其作用，致使中国人民银行的体制缺陷暴露无遗。那时的经济表现主要为“四热”(股票热、集资热、开发区热、房地产热)、“四紧”(能源紧张、交通运输紧张、资金紧张、重要原材料紧张) 、“四高”(高工业增长、高投资膨胀、高信贷投放和货币发行、高物价上涨)。

1993年中共中央、国务院颁布了《关于当前经济形势和加强宏观调控的意见》，提出了加强和改善宏观调控的16条措施。随着央行的改革，我国混业经营模式全面展开，混乱的金融秩序开始改善，中国人民银行的金融监管和宏观调控两大职能也逐渐表现出来。国家银行专业经营分工的模式随着经济的发展逐渐被打破。此阶段我国金融业混业经营的主要特点：一是银行兼营信托业；二是信托公司兼营银行业务；三是证劵公司介入银行业参与短期融资；四是金融企业大量从事非金融业务；五是非金融部门也通过各种方式介入金融业务。这一时期的金融监管能力较弱。

2003年4月26日，《关于中国银行也监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定》在第十届全国人大常委会上通过，统一监管银行、信托投资公司、金融资产管理公司以及其他存款类金融机构，维护银行业的稳健、合法经营。2003年4月28日，中国银行业监督管理委员会正式履行职责。2003年12月27日十届人大常委会第六次会议通过了《中国人民共和国银行业监督管理法》。

背景：经济全球化进程加快，世界各国爆发了一连串影响国际金融秩序的重大金融事件。金融创新与自由化带来的金融风险更加复杂，并具有国际传染性。有效的金融监管要求政府在安全与效率之间努力寻找一个平衡点。

5.2007年（美国“次贷危机”）至今

这一阶段的特征是严格监管，加强对消费者和投资者金融行为的保护，赋予政府应对金融危机所必需的政策工具，建立国际监管标准。

美国次贷危机随着各大金融控股公司相继宣布破产，于2007年8月全面爆发，并快速将日本和欧盟等世界主要的金融市场卷入其中。8月31日，美国总统乔治布什首次就如何应对次级抵押贷款危机提出方案及措施。多国央行，包括美联储、欧洲央行以及英国、瑞士和加拿大在2007年12月连手协作缓解次级债危机，这是自9·11事件以来全球经济合作的最大行动。

2008年2月20日，美联储推出一项新提案，关于预防高风险抵押贷款新规定，这是次贷危机爆发后采取的最全面的补救措施。美国财长保尔森在2008年3月31日将向国会提交一项改革议案，为应对金融市场动荡，要求加强混业监管。2008年5月1日，三千亿美元的房屋市场援助计划被美国众议院批准。2008年9月20日，美国政府提交7000亿美元的金融救助计划。美国参议院于10月2日通过了7000亿美元救市方案，并且为了安抚紧张的美国公众及支持经济增长，投票表决的救市方案总额从原来的7000亿美元提高到了8500亿美元。10月3日，布什签署了7000亿美元的救市计划。10月9日，步美国的后尘，韩国、日本、中国香港地区、中国台湾地区和印度尼西亚等有关当局，纷纷采取措施放松了货币政策，向银行注资。

2009年6月17日，奥巴马政府当日上午公布了八十五页的金融改革白皮书，列举了五大改革计划。

背景：全球性金融危机爆发。

二、西方金融监管模式及我国金融监管模式的发展

随着金融市场的快速发展，传统金融领域及金融产品间的界限日渐模糊，各种金融行业的衍生产品不断涌现。另外，一些新的金融集团不断涌现并且发展迅猛，甚至国际化，使金融市场全球一体化的趋势也越发明朗。在此形势下，各国金融监管体制需作相应改变，以保证金融市场的稳定运行和健康发展。

1.三种主要监管模式

世界各国金融监管模式目前主要分为：分业监管（sector regulation）、统一监管（integrated regulation）和超级监管（mega-regulation）。

分业监管主要参照机构监管的思路，对不同金融机构主体按照所属行业进行划分，由不同的监管部门分别监管。各国的分业监管体制通常由多个金融监管机构共同承担监管责任。一般中央银行负责监管银行业，证券监督管理委员会负责监管证券业，而保险

监督管理委员会负责监管保险业，各监管机构既协调配合，又分工负责，金融市场在初期往往采取此监管模式。我国目前就采用这种监管模式。

统一监管是指按照监管目标的不同，将一项或几项监管目标赋予统一监管机构进行监管。目前，越来越多的国家和地区采取统一监管的模式，但统一监管的程度和方式由于各国不同的金融市场发展阶段和路径，以及不同的文化背景，也有所差异。采取统一监管的国家有澳大利亚、加拿大、丹麦、爱沙尼亚、匈牙利等。

超级监管模式是比统一监管模式更加集中地监管模式，即由一个监管机构统一负责所有不同金融机构的监管（包括市场行为监管和审慎监管）。目前实行这一模式的只有英国、韩国、新加坡等少数国家，此模式的主要特征是金融机构和金融市场比较集中，对超级监管模式的建立和运行比较有利。英国在20世纪后期制定了一系列相关金融业的法律、法规，改变了金融监管无法可依的局面。随着《2000年金融服务和市场法》被英国女王正式批准，意味着金融服务监管局(FSA)成为了英国整个金融行业惟一的监管局它是目前世界上最强有力的金融监管机构。

2.我国金融经营模式的演变

20 世纪90年代初以前，中国实行的是金融混业体制，商业银行几乎等同于全能银行。中国经济运行在90年代初期产生了“经济泡沫”，而金融秩序的混乱又加剧了此现象的膨胀。中国金融体制从1993年开始，在政府的主导下，金融的分业体制代替了以往的混业体制，实现了强制性变迁。中国金融的分业体制具有特殊的历史性。此体制的设立，保证了当时金融业的稳定与安全，规避了风险在各种金融机构之间相互传递。20世纪90年代初期的金融风暴，因为分业的体制得到防范与化解，整顿了当时混乱的金融秩序，给整个金融业的稳健发展起了重要的作用。中国人民银行在改革前，也就是中国大陆计划经济时代，是中华人民共和国唯一的银行，不仅行驶中央银行的职能，也兼具商业银行的职能。1983年国务院决定中国人民银行专门行使国家中央银行职能，其主要负责制定和执行货币政策。中国人民银行是银行的银行，负责监管国内的各家银行，是调节国家经济的杠杆。

我国现行金融监管体制的基本特征是分业经营、分业监管，在此模式下，银监会、证监会、保监会三大监管机构相对独立，各自设立自己的分支机构，自成系统，各司其职，与中国人民银行形成“一行三会”制度。银监会按照金融监管的分工主要负责商业银行、外资银行、信托投资公司、政策性银行、财务公司、农村合作银行（信用社）、

金融资产管理公司、租赁公司的监管，分别成立了监管一部、二部和三部，以及非银行金融机构监管部和合作金融监管部，而证监会和保监会则分别负责证券、期货、基金和保险业的监管。中国人民银行在银监会成立后，着重于金融体系的支付安全，货币政策的制定和执行，发挥中央银行在防范与化解金融风险和宏观调控中的功能。这种金融监管组织结构表明，中央银行执行宏观调控，而其他几个监管机构则是集中于相关行业的微观监管。选择这种监管体制的最大优点是有利于提高专业化水平并及时达到监管目标，有利于提高“机构监管”的效率。

对于我国现行的金融监管体制，在很多方面而言，是值得肯定的。根据其实际运行以来所取得的成效，它不仅加强了监管专业化，统一了监管框架，提高了监管效率，而且使中央银行也能更加有效的制定与执行相关货币政策。但是，近几年随着金融自由化、全球化和金融创新的迅猛发展，金融监管大背景发生巨大的变化，我国现行的金融监管制度面对现在具有多重风险和统一经营趋势的金融机构以及金融工具，已不具备应对的能力，统一经营的趋势下，传统的分业监管体制无法完全适应。随着我国金融体制近年来的不断深化，在全球金融合作不断增多的背景下，我国金融业开始显现混业经营的趋势，目前已经出现了如中信集团、光大集团、平安集团等各种形式的混业经营的金融控股公司；同时银保合作、银证合作和证保合作等以市场、产品、服务为方式的合作都在广泛开展。

3.中外金融业监管模式的简要比较及发展趋势

中国金融市场历程来看，金融产品种类相对较少，银行存贷款占据着主要地位，证券市场的发展仅短短二十二年，金融衍生品市场也才初步形成。我国的监管模式建立在适应我国的特殊国情上，结构比较单一。

国外金融市场始于工业革命以后，有较长的历史背景，监管模式较为完善，以英美为代表，完成了从机构监管到功能监管的过度，也就是按照经营业务的性质来划分监管对象的金融监管模式，如将金融业务划分为银行业务、证券业务和保险业务，监管机构针对业务进行监管，而不管从事这些业务经营的机构性质如何。

随着金融市场发展，金融产品的多样，各国倾向于向发达国家的经营模式学习，功能监管是发达金融市场的发展趋势，以有效避免监管重复或漏洞。

三、我国金融控股集团的发展

我国加入WTO后，随着金融业的日益开放，越来越多的兼营多种金融业务的跨国金融集团开始进入我国金融市场。我国国内分业经营模式下的金融机构与外国金融机构的多业经营之间竞争的优劣势是非常明显的。另外，国际金融创新业务的发展迅速，不断出现很多新型金融衍生工具，此现象不仅使金融业风险增大，而且使传统的金融监管手段、监管制度失去作用。明显的，对于我国这样一个在传统金融监管方面缺乏经验的国家来说，对国际金融机构的监管将是很难达到预期水平的。所以,对于中国金融监管的未来发展提出以下建议：

1.监管理念转变

监管的重心应转移，注重加强监管者与被监管者之间的合作，变对立关系为协同关系。保护金融市场的诚信，比如加强对消费者和投资人保护、防止舞弊和欺诈、非法的市场操纵、避免利益冲突、防范非法金融风险。

2．监管机制转变，走向多元化。

由偏重于国家监管机制向自律机制的监管机制、银行内控机制、及国家专门监管机制多元化转变。

要实现多元化监管机制，重点在于市场约束，加强金融市场透明度，强化金融机构的信息公开，包括加强复杂金融商品的必要揭露内容和确保公司完整而正确的揭露其财务状况，便于存款户、投保者、股东等多方市场主体及时掌握金融机构的风险状况。

强化审慎监督、风险管理及法规制度，使金融商品、金融市场及市场投资者均受到适当监督或规范。应加强监督信用评级机构的力度，使其符合国际行为准则。法规制度应在经济周期中更能产生效用，但需注意在制定法规时，能扩大服务与金融商品的交易而不会限制创新。各国法规制度应以透明的方式进行评估。

3．监管模式转变，可作出一些新的探索。

我国的分业经营、分业监管模式，尽管金融风险较低，但无法适应国际的发展形势，缺乏创造力。而分业经营、集中监管的模式，相对而言，监管成本较低，容易避免重复监管，但作为金融业，不同金融机构相互之间的交流还是很多的，所以分业的经营模式不能很好的提高金融机构的效率。目前国际监管趋势从分业监管向混业监管变革，我国可借鉴德国的混业经营、分业监管模式，这样的模式，使得各部门之间可以形成一定的竞争，有利于各部门之间的交流和合作，为了减少可控制风险，金融机构的经营行可进行严格的监管和一定的限制，例如，规定银行的投资总额不得超过其对债务负债的

资本总额，以保证金融系统的稳定性。若采用混业经营、集中监管模式，集中监管能够使金融机构的总体风险得到有效控制。由于在混业经营模式下，金融机构经营的产品具有跨单项业务的特征，其风险的来源也比较复杂，分业监管可能忽略了由产品的复杂特性引发的风险，不利于对风险机构总体水平风险的控制。但是，金融产品日趋复杂化的形势，单单的集中监管也逐渐无法适应，因此理想的监管体制应该是有统有分，即分业监管与集中监管相结合的形式。此形式能够同时监管分业经营和混业经营的金融机构，避免出现监管的真空和重叠，有效地提高监管效率，同时对于根据金融市场的变化情况，在各部门之间合理分配监管资源也比较有利。比如说，可以在集中监管框架下对监管机构内部进行专业化分工，或在分业监管体制的基础上设立一个协调和风险综合监控机构，将专业化监管和集中监管有效的结合。

尽管我国目前依然采取分业经营、分业监管模式，但修改后的《中国人民银行法》对建立金融监管协调机制提出了明确要求，从法律上明确了建立金融监管协调机制的重要性。三个直接的金融监管部门，包括银监会、保监会、证监会和综合调控部门中国人民银行、发改委、审计署、财政部等形成金融监管协调机制相关的主要部门。相关部门之间应建立有效的协调机制，包括重大问题的协商、联席会议、信息共享等形式，避免重复监管和监管真空，鼓励金融创新，提高监管效率，共同维护金融市场的稳定和金融运行。

4．监管技术转变

技术方面出现了一种激励相容的新方案。其主要是指：监管当局拟定一个测试期，银行在测试初向监管当局承诺其资本水平，为该期间内可能出现的损失做准备，在整个期间内，只要损失累积超过承诺的水平，监管当局就对其进行处罚，比如交纳额外资本费给中央银行。

5．监管范围转变

（1）建立货币政策和银行监管共享的数据库。对现有的统计网络和金融统计数据库结构进行更新，以处理金融统计和非现场监管各自独立而无法相互利用的情况，尽快建立独立的、统一的、可自动生成金融监管指标和统计指标的金融信息系统，形成集中、高效、统一的金融信息来源，实现资源信息共享。

（2）建立信息共享责任约束制度。以法规形式明确金融监管机构与人民银行的信息共享标准、内容、原则、以及相关的法律责任等，以保障货币政策与金融监管信息的

共享质量，增强货币政策与金融监管的合力。

（3）加强国际合作。要求国家级和区域级的主管机关应以一致性方式制订法规和其他措施。这其中包括跨国资本移动在内的金融市场所有部门之间，对危机的管理、预防和处理也应加强合作。

六、金融监管体制改革的意义

监管体制改革的根本目的是为了更好地适应国际金融市场的变化，并更好地引导本国金融产业向有利于直接融资体系的方向发展。我国资本市场发展程度不高，特别是对于一些发达国家而言，起步较晚，综合经营也正开始发展, 金融监管体系的改革和调整在全球金融业竞争日趋激烈的大环境下，是势在必行的。在当今世界金融市场迅速发展的形势下，观察世界各国监管体制改革的优劣，我们很容易发现，各国金融监管体制的改革方向也是由简单的金融监管运作方式变革到复杂的金融监管格局。尽管统一监管是监管体制改革的一个趋势，但是各国应当根据其自身金融产业发展的具体情况，制定适应本国市场发展需要和国情的改革方案，而不能单纯地学习他国的模式。

我们应该结合我国发展历史和国情，并充分借鉴其他国家的经验，使金融体系既能体现功能监管和目标监管的趋势，适应市场的发展和变化，又能加快直接融资发展的步伐，助于我国金融体系的改革。

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