2012年新起点系统强化班行政法-徐金桂讲义

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专题一 行政主体

一、行政主体资格（图表一）☆☆☆☆☆

标 准 权 名 责 ★总结：

1、下级机关经上级机关批准的行为中行政主体资格：复议看职权，诉讼看名义。

2、法律、法规、规章对内设机构、派出机构的授权为真授权，行政机关自己作出的授权为假授权，视为委托。

自己享有并行使行政职权；否则可能是民事主体。＊有权无名不一定是行政主体 以自己名义实施行政活动；从其签名盖章上体现主体。＊有名无权不一定是行政主体 必须能够独立承担因行政活动而产生的法律责任。＊有权有名也不一定是行政主体 ●重要法条

《行政诉讼法解释》：

第十九条 当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。

第二十条 行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。

行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

第二十一条 行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

《行政复议法实施条例》：

第十三条 下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。

第十四条 行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。

真题回顾－1（2008年卷二第82题）

肖某提出农村宅基地用地申请，乡政府审核后报县政府审批。肖某收到批件后，不满批件所核定的面积。下列哪些选项是正确的？（ ）

A．肖某须先申请复议，方能提起行政诉讼

B．肖某申请行政复议，复议机关为县政府的上一级政府

1

C．肖某申请行政复议，应当自签收批件之起60日内提出复议申请 D．肖某提起行政诉讼，县政府是被告，乡政府为第三人

二、中央行政机关

1、国务院的组成（图表二）☆☆

机 构 组 成 国务院组成部门27（部、委、行、署） 组成部门管理的机构：1、信访局（国办管）；2、粮食局（发改委管）；3、能源局（发改委管）；4、国务院直属机构17（海关总署等）（国资委） 国务院直属事业单位17（银监会等） 国防科工局（工业与信息化部管）；5、烟草专卖局（工业与信息化部管）；6、外国专家局（人力资源和社保部管）；7、公务员局（人力资源和社保部管）；8、海洋局（国土部管）；9、测绘局（国土部管）；国务院议事协调机构29（学位委员会等） 10、民航局（交通部管）；11、邮政局（交通部管）；12、文物局（文化部管）；13、药监局（卫生部管）；14中医药管理局（卫生部管）；15、外汇管理局（人民银行管）；16、煤监局 （安监总局管） 国务院办公机构1（办公厅） 国务院办事机构4（法制办等） ★提示：

（一）国务院行政机构设立、撤销与合并的权限和程序

1、国务院组成部门：国务院机构编制管理机关提出方案→国务院常务会议讨论通过→国务院总理提请全国人大或全国人大常委会决定。

2、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构、国务院议事协调机构：由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。

3、议事协调机构：①设立上严格控制，可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构；②设立国务院议事协调机构，应当明确规定承担办事职能的具体工作部门；③为处理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构，还应当明确规定其撤销的条件或者撤销的期限。

4、内设机构的设立、撤销与合并：国务院办公厅、部委、国务院直属局等可以设立司、处两级机构；部委管理的局可以设立司、处两级，也可以只设立处级机构。程序规定：①司级内设机构的增设、撤销或者合并：设立机构提出方案→国务院机构编制管理机关审核方案→报国务院批准。②处级内设机构的设立、撤销或者合并：设立机构自主决定→报国务院机构编制管理机关备案。

（二）编制管理

国务院行政机构的编制，是对国务院行政机构人员的数量定额和领导职数的管理制度。 1、确定原则：依据职能配置和职位分类，实行精简的原则。

2、编制：①人员的数量定额；②领导职数。

3、编制方案的内容：①机构人员定额和人员结构比例；②机构领导职数和司机内设机构领导职数。 4、编制的增加和减少：由国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准。

5、国务院议事协调机构不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作的国务院行政机构解决。 ●重要法条 §《国务院行政机构设置和编制管理条例》第6、14、19、20条 真题回顾－2（2011年卷二第40题）

国家禁毒委员会为国务院议事协调机构。关于该机构，下列哪一说法是正确的？ A．撤销由国务院机构编制管理机关决定 B．可以规定行政措施

2

C．议定事项经国务院同意，由有关的行政机构按各自的职责负责办理 D．可以设立司、处两级内设机构

三、地方行政机关

1、地方行政机关体系图（图表三）☆☆☆☆☆

国务院 教育部 省教育厅 市教育局 县教育局 省政府 市政府 县政府 国家税务总局 省地税局 市地税局 省国税局 市国税局 县国税局 乡政府 县地税局

★提示：

注意把握：双重领导（同级人民政府和上级主管部门）， 垂直领导（包括中央垂直领导和省以下垂直领导） 1、行政区域的层级

（1）二级制：直辖市——区（如北京市——海淀区）

（2）三级制：直辖市——县、自治县——乡、民族乡、镇（如重庆市——石柱土家族自治县——三河乡） （3）四级制：省、自治区、直辖市——设区的市（行政公署）——县、市——乡、民族乡、镇（如山东省——淄博市——高青县——塘坊镇）

2、类型：地方各级政府、地方政府的工作部门、地方政府的派出机关、地方政府的内设机构和议事协调机构、工作部门的内设机构和派出机构。

（1）地方政府

地方政府是综合性行政机关，一般为省级——地市级——县级——乡级。地方各级政府实行条条管辖，垂直领导。

（2）地方政府的工作部门 工作部门是专门性行政机关。我国地方行政机关实现条块结合的管理模式。部分工作部门为本级地方政府组成部门，实行条块管辖和双重领导，如县公安局接受本级政府（县政府）的统一领导，并且受上级主管部门（市公安局）的业务指导或领导。另一部分工作部门不属于本级地方政府的组成部门，实行条条管辖和垂直领导，如全国垂直领导的国税、海关、金融和外汇管理等部门，以及省以下垂直领导的地税、工商、质量监察、药品监督和国土资源等部门。

2、派出机关（图表四）☆☆

3

派 出 机 关 行 政 公 署 国务院 批准 设立 省、自治区政府 区 公 所 设立 省、自治区、直辖市政府 批准 县、自治县政府 街 道 办 事 处

上一级政府 批准 设立 市辖区、不设区的市（县级市）政府 ★总结：派出机关皆具行政主体资格 3、派出机构（图表五）☆☆☆☆☆

派 出 机 构 派 出 所 工商所 公安局（分局）设立 警告、500元以下罚款 工商局设立 1、对个体工商户违法行为的处罚； 2、处罚种类不包括吊销营业执照 税务所 税务局设立 2000元以下罚款 ★总结：内设机构、派出机构、组建机构的行政主体资格问题：复议、诉讼皆看职权。（注意区分幅度越权和种类越权）

①类型：

地方各级政府的内设机构和工作部门的内设机构；

工作部门设立的派出机构，如公安派出所、工商所、税务所。 ②地位：

内设机构：行政机关内部总是由一些机构组成，即内设机构。这些内部机构除非得到法律、法规、规章的特别授权，一般不能成为行政主体，既不能以自己的名义行使行政权力，也不能独立承担相应的法律责任。没有得到法律、法规、规章特别授权的内设机构，以自己的名义行使了行政权力，如果发生纠纷，应当以其所属的行政

4

机关为被告。如公安局内设的法制科、国税局内设的稽查大队，即使其违法以自己的名义行使行政权力，也不能承担相应的法律责任，此时只能以有行政主体资格的公安局、工商局为被告。当然，如果法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构，在授权范围之内或者超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的内设机构为被告。如公安机关的内设机构交警大队、消防局、边防局，国家知识产权局内设的专利复审委员会以及工商行政管理总局内设的商标评审委员会分别获得相关法律法规的授权，具备了行政主体资格。

派出机构：法律地位包括三种：一是由法律、法规、规章授权，在授权范围之内作出一定的行政行为时是有行政主体资格的。如公安派出所依据《治安管理处罚法》第91条的授权，作出警告或500元以下罚款的行政处罚时，由其自己做行政复议的被申请人或行政诉讼的被告。二是接受行政机关委托作出行政行为。此时派出机构不是行政主体，没有资格以自己的名义行使权力，应当以行政机关为被申请人或被告。三是《行政诉讼法若干问题解释》第20条和《行政复议法实施条例》第14条将内设机构和派出机构越权的情形分为幅度越权和种类越权，并分别确定责任主体。如果是在幅度上越权，从理论上讲，它是没有资格的。但是幅度有没有越权，只有经过审理之后才能知道，所以应由越权者自己承担责任。例如公安派出所，根据《治安管理处罚法》的规定，只能进行500元以下的罚款或者警告。如果罚了501元，该派出所即为被告或被申请人。如果是种类越权，由决定成立内设机构或者派出机构的机关承担责任，因为种类越权从形式上就可以直接判断出来。如派出所作出行政拘留的处罚，此时就应以设立派出所的公安局为被告或被申请人。此外，在法理上两者也有区别，幅度越权是典型意义上的越权，即相对越权；而种类越权属于“无权限”，即绝对越权。该知识点理解关键在于：法律法规授予派出机构的是其实施某类行政行为的职权，而不是授予其永久性全面行政主体资格。所以，派出机构只有在实施法定种类的行政行为时才是行政主体，超出该行为类型，就如同一般的派出机构一样，不是行政主体了。如下图所示：（图表六）

处罚种类 罚款300元 罚款3万元 行政拘留5天 被告 乡派出所 乡派出所 县公安局 被申请人 乡派出所 乡派出所 县公安局 复议机关 县公安局+县政府 县公安局+县政府 县政府+市公安局 真题回顾－3（2002年卷二第79题）

下列哪些情形下复议机关和行政诉讼的被告是重合的？（ ） A.公安派出所作出劳动教养决定的 B.街道办事处向居民摊派管理费的

C.税务所未经税务局局长批准拍卖扣押的货物抵缴税款的

D.市政府打假办公室由自己的名义对企业给予没收企业营业执照处罚的

四、行政机关、被授权组织与被委托组织之比较（图表七）

名 称 行政机关 被授权组织 （准行政机关） 类 型 中央、地方行政机关 1、事业单位（五会二局、高校） 2、社会团体（轻工、纺织总会） 3、国有公用企业（水、电、气） 1、行政处罚可委托机关或组织，但不可委托个人。 2、行政许可只可委托其他机关，不可委托组织。 权力来源 宪法、组织法 法律、法规、规章 委托机关 （不得超越委托期限） （不得转委托） 行为名义 自己 自己 责任承担 自己 自己 被委托组织 委托者 委托者 真题回顾－4（2011年卷二第100题） 甲县政府设立的临时机构基础设施建设指挥部，认定有10户居民的小区自建的围墙及附属房系违法建筑，指令乙镇政府具体负责强制拆除。10户居民对此决定不服起诉。下列说法正确的是：

A．本案被告为乙镇政府

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