公共政策学_宁骚_(2010最新版)_复习资料

第一章 公共政策学的学科要素

一．公共政策学：公共政策学是这样一门学科，它尽可能的运用科学方法研究公共政策的内容、过程与产出，探索其固有规律，形成系统性知识，并运用这种知识进行政策分析，进而通过公共权力机关将研究结果转化为政策实践。

1、“政策分析”由林德布洛姆在《政策分析》首先提出；作为一门学科标志是20世纪60年代奥斯汀·兰尼论文集的出版。应用性学科。

2、公共政策学作为独立学科发端于1951年拉斯韦尔和勒纳《政策科学：视野与方法的近期发展》

3、政策科学/公共政策学=政策研究+政策分析

4、公共政策学内涵：（1）研究对象：公共组织，是公共权力机关制定和执行的公共政策；（2）具有准科学特征，“崇尚理性又不拒绝非理性思考”；（3）跨学科或多学科交叉、渗透、综合的特征；（4）学术研究与应用相结合，理论与实践相结合，知

识创造与权力运作相结合。

1．公共政策学的学科要素有：①研究对象 ②概念体系 ③研究方法

2．政府组织即公共权力组织的决策行为，是公共政策学研究对象的核心和重点。

3．公共政策学的诞生地为美国。

二．公共政策学的研究对象：（2011-07）

1、公共政策学研究对象：就行为取向而言，是公共权力组织的决策行为，涉及一部分非政府公共组织的公共性强的决策行为。 就结果取向而言，是公共政策。

1．公共政策：作为公共政策学的研究对象的公共政策，指的是公共权力机关建立起来的包括立法、行政、司法三权在内的所有国家机构，以及一定类型的政治体制内的执政党制定和实施的政策。可以区分为三个层次：

1）、具体的个别政策；

2）、政策群和政策链；

3），政策一般；

政策群：是指国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党某一较长时间内制定和实施的内容各异但理念同源、导向相近的政策的聚合体。

政策链：是指国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党为解决同一政策问题而先后制定的在内容上具有一致性、在形态和功能上具有差别性的一系列政策。

政策链这一概念源于列宁，1921年“历史事变发展的链条”

政策一般：从无数项具体的个别的政策和众多的政策群、政策链中，抽象出所有的政策的共同的本质和属性。

2．政策系统。

对政策系统的研究应予重视的四个突出问题：

1）、直接的政策制定系统中决策者的类别差异；

2）、公共政策的直接主体系统与对象系统的地位的相对性；

3）、公共政策的直接主体系统与政策支持系统的地位的相对性；

4）、公共政策制定系统内部的结构。

有四种类型：①线性结构（上下界限分明，隶属关系严格）

②职能结构（“上面千条线，下面一根针”）

③线性—参谋结构（下层决策着面对多个上层决策者，其他上起“参谋指令”作用）

④矩阵结构（下次决策者接受多个上层决策者的决策）

3．政策过程：公共政策的直接主体的决策行为使政策系统的各个子系统成为一个整体。

三．公共政策学的研究方法：

决策科学化是这门学科的根本诉求。公共政策学的研究通常以经验观察为起点。

公共政策学的研究方法，依据研究过程的不同阶段，可以划分为三个方面。

1．研究程序的设计；

2．政策研究的资料收集方法；

3．公共政策的研究视角和路径；

四．研究设计的程序：

1、提出拟研究的政策问题；2、确定假设；3、收集系统资料；4、资料分析；5、做操作性研究；6、撰写研究报告。

五．政策研究的资料收集方法：一手资料和二手资料。

1、一手资料的收集：

（1）定量的一手资料常采用抽样调查的方式

（2）定性的一手资料收集方法：

①无结构访谈法，又称深度言谈法，可分为个别访谈法和集体访谈法（焦点团体座谈会、头脑风暴法、德尔菲函询法） ②实地观察法 ③非参与观察法 ④参与观察法

2、二手资料的收集与分析方法有：（又称非介入性研究或文献研究）

①内容分析法（抽样、编码和推理是内容分析法的三个关键环节） ②二次分析法 ③现存统计资料分析法

六．公共政策的研究视角和路径：

常用的一些方法：

1、公共政策的系统分析方法；（是公共政策研究的基础性方法）包括政策系统的环境分析、目标分析和结构分析；

2、公共政策的矛盾分析方法；（注意：1，明确矛盾普遍性与特殊性的辩证关系；2，主要矛盾与次要矛盾；3，矛盾的主次方面）

3、公共政策的历史分析方法；（研究公共政策必须坚持历史的观点，因为任何一个政策问题都不是孤立的，而是一个负责的系统和矛盾群体，是会不断发展变化的）

4、公共政策的比较分析方法；（步骤：1，确定比较研究的范围；2，进行个案研究；3，类型分析；4，设定比较对象的自变量和因变量）

5、公共政策的个案分析方法；（步骤：1，明确个案研究的目的和内容；2，制定研究计划；3，实施个案研究；4，整理分析材料；5，起草研究报告。 目的：进行诊断，探明原因和提出应对或矫正方案。）

6、公共政策的经济分析方法；（政治活动也是一种社会交换活动，市场分析、消费行为理论、市场均衡理论来分析）

7、公共政策的制度分析方法；（制度是公共政策过程得以实现的场所）

8、公共政策的价值分析方法。（价值是指导社会利益分配的核心原则）

七．公共政策学的概念体系在内部构成上区分为三个层次：核心概念、次级概念、边际概念。

（概念是思维和分析的基本工具）

1、核心概念：是政策分析中不可或缺的概念。反映公共政策这一动态过程的本质和运动规律的概念集；出现错误将最终导致决策失误或得出错误的研究结果；

2、次级概念：是核心概念的子概念和从属性概念；它是公共政策学的研究不断深化的表现；

3、边际概念：是从其他学科引进或移植过来的概念；为公共政策学提供了理论和方法论基础；

八．古代中国政策研究：(1)史官制度（西周：巫、史，是最早的知识人和思想者；中国最早的史书《尚书·周书》；《史记是中国第一部正史；史学著作：司马光的《资治通鉴》）

(2)策士制度（春秋战国：士，是中国古代社会中一个特殊的知识人和思想者阶层；“管仲相齐，商鞅助秦”；策士是中国最早而且才华横溢的一批政策研究者，李斯的《谏逐客书》）

(3)谏议制度（汉代贾谊《论积贮疏》《陈政事疏》，晁错《论贵粟疏》《备塞劝农疏》，唐代韩愈《谏迎佛骨表》，宋代王安石《本朝百年无事札子》，唐代贞观年间谏议大夫魏征）

(4)科举制度（在上是选举，在下是求仕，先秦“学而优则仕”，隋唐“朝为田舍郎，暮登天子堂”，宋代苏轼“时务策”《教战守策》） ※欧洲中世纪的中期和晚期随着城市的发展，才培养出在财政，战争，法律三大领域中拥有专门知识并向统治者提供政策建议的政策分析人才。

九．古代没有发展成“公共政策学”的原因：

1、政治体制上尚非依据“主权在民”的理念；2、国家权力的公共性和政府政策的公共性都还没显露出来；3、参与决策的人很

少且决策过程纯属“黑箱”运作；4、人们关注的政策结果而非政策过程；5、古代有关政府政策的知识、思想和观点，通常是个人直观体验的产物，对政策解释往往是从权威伦理和哲学的原则，而非科学的程序方法。

2、<<战国策>>第一部较为系统的政策研究与政策咨询的著作；

※18-19世纪，从产业革命前后到第一次世界大战前，许多学者和思想家在经济学、军事学、社会学和一般社会科学等领域做了大量的理论研究和方法论探索，奠定了理论和方法论的基础。（如亚当斯密，克劳塞维茨、卡尔·马克思、马克斯·韦伯等，德国经济学新历史学派施莫勒发起成立了德国社会政策学会）

※公共政策学诞生于20世纪50年代。

十一.公共政策学形成的历史条件：

1、 系统论、信息论、控制论的产生：奠定了公共政策学的理论和方法论基础（三论提供的思维方法的特点是系统性、动态性和最优化；它提供的基本方法是：系统方法；信息方法；反馈方法；功能模拟方法）；

大系统了试图把“三论”组合成为统一的理论方法的体系。

2、决策科学的形成：其取得的成果直接成为公共政策学的内容；赫伯特·西蒙《管理行为》的有限理性决策模型（“有限度的理

性”和令人满意的准则“）和决策过程理论（管理就是决策，去哪不据测过程也就是解决问题的过程）、诺伊曼的博弈论（决策科学与公共政策学之间是一般与个别的关系）

3、行为科学的形成和行为主义政治学的进展：行为主义方法的一批政治学研究成果成为：产生公共政策学的催化剂“。（行为科

学发端于20世纪30年代的美国，泰勒首创科学管理理论，梅奥的霍桑实验）

行为科学：运用自如科学实验和观察的方法，研究在自然和社会环境中人的行为规律以及人与人的相互关系的学科。

行为主义：一种关于观察个人、组织或动物等有机体在既定环境中或内外刺激下的表现和反应的学说。

4、凯恩斯主义的出台和政府政策领域的扩大：凯恩斯《就业、利息和货币通论》。

※公共政策学在西方国家产生的标志：1951年勒纳和拉斯韦尔的《政策科学：视野和方法的近期发展》，公共政策学的开山之作，首次提出并界定了政策科学这一概念，被人们认做公共政策学诞生的标志。

※公共政策学的创立者：拉斯韦尔

十二。拉斯韦尔，代表性著作：<<政治学—谁得到什么？何时和如何得到？>>，论文《政策方向》中六点界定（政策科学）：

（1）它是关于民主主义的学问；以民主政治体制为前提；

（2）哲学基础是逻辑实证主义；

（3）对于时间和空间都极其敏感；

（4）具有跨学科的特点；

（5）须和政府官员共同研究；

（6）以社会变迁和发展为对象，以动态模型为核心。

※公共政策的两个分支：一是由拉斯韦尔倡导的行为主义，（自公共政策学诞生之日起，由拉斯韦尔倡导的行为主义就是这个学科的主导范式）一是由西蒙创立的，自管理科学(公共管理学)领域里成长的决策科学，行为主义。

十四，20世纪60年代后期，公共政策学的发展进入第二个阶段：

以德洛尔为代表，对拉斯韦尔等学者倡导的行为主义方法论做了全面的批评；

1、公共政策学进入第二个发展阶段的标志是德洛尔的《重新审查公共政策的制定过程》、《政策科学：概念与使用》、《政策科学构想》的出版；

2、德洛尔的主要学术成就：

（1）分析了行为科学和管理科学在学科建设上存在的误区；

（2）指出了美国政策科学进入新阶段的发展方向；

（3）强调公共政策学的跨学科性和实践性；

3、公共政策学发展的第二阶段取得的成就(60年代后期开始)：

（1）方法论的多样化。

（2）对政策过程研究的重点转变。（重点由的政策制定转移到政策过程的后期阶段政策执行、评估和终结。）

（3）对政策过程中的价值因素和伦理因素的作用给予了重视。

（4）公共政策比较研究开始起步

十五，公共政策学发展的近期发展取得的成就(20世纪90年代以来）

（1）课题选择的新取向——伦理取向；管理取向；政府改革取向。

（2）方法论的非科学趋向——以主观的研究方法（研究决策者主观的思维方式或倾向的）取代客观的研究方法（寻求客观真理）。

（3）公共政策学的建制化——学会和专业研究刊物、专业研究机构以及大学教育专业和课程的建立 （MPP：公共政策学硕士学位） 十六，公共政策学的引进： 把公共政策学引入中国，台湾早于大陆，2002年中山大学和2003年北京大学率先设立了公共政策学本科专业。

十八，如何坚持公共政策学的中国化的发展方向：

1、强化研究者的主体意识；

2、重视对政策哲学的研究；（公共政策学直接相关的哲学问题，最突出的首先是价值论的问题，其次是认识论的问题；当代中国的决策，决策者的偏好则是由占主导地位的价值观即社会主义核心价值体系决定的。）

3、重视本土资源；

4、重视当代中国公共决策实践，大力开展实证研究，从中抽象和构建公共政策学的概念、范畴、理论与模型。

十九，学习公共政策学的原因或目的（其必要性或者基本的意义）有以下几个方面：

1、是为了改进政策系统，提高政策质量。（公共政策的制定和执行是公共权力机关的基本活动，其出发点和归宿是人民群众的根本利益。）

2、是为了教育群众理解公共政策，运用政策争取和保护自身的和公共的利益，以适当的方式向公共组织特别是公共权力组织提

出政策建议。

3、是为了推动社会科学和自然科学各学科的研究工作具有公共政策研究的取向。

第二章 公共政策与政策工具 公共权力机关通过制定和实施公共政策来实现国家职能，制定政策和实施政策是政府存在的基础。

（1） 侧重于政策主题：戴伊“公共政策市一个政府选择要做的任何事或它选择不去做的任何事”；安德森“将政策与公共政策

做了正确的区分”

（2） 侧重于决策方案：拉斯韦尔和卡普兰“公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划”

（3） 侧重于政策结果：伊斯顿“把公共政策学界定为对一个社会进行的权威性价值分配”。

（4） 倾向于综合。

一．公共政策定义：是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。

二．公共政策的内涵：

1、公共政策是决定、决策、对策、政策的一种特殊形态；

2、公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程；

3、公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系；

4、公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素；

5、公共政策是一种权威性的价值分配方案；

6、公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。

三．公共政策的产生必须具备的三个初始条件或者说三个核心要素：

1、公共问题的形成；

2、公共决策机关的产生；

3、公共强制机构的出现

四，近代公共政策的转型或发展在四个方面的表现：

1、公共政策问题形成中的公民参与所起的作用越来越大；

2、现代国家和政府制度的基本理念是主权在民；

3、公共政策领域向社会管理方面的大规模扩展；

4、现代公共政策的质量取决于政策过程的科学化和民主化；

五．公共政策的类型划分：

1．从内容特征上划分；

2．从形式特征上划分。

六．从内容特征上划分：公共政策的内容特征指的是具有不同的政策效力的各项公共政策构成一个统一的、相互作用的政策体系。

1、以同一政策体系中各项政策之间是否存在着涵盖与衍生关系划分：

①元政策 > ②基本政策 > ③部门政策；

（元政策，基本政策，部门政策及其相互关系：存在着涵盖与被涵盖，衍生与被衍生，统摄与被统摄的关系；

元政策：是管总的或具有统摄性的政策，对其他各项政策起指导和规范的作用，是出发点和基本依据，是高度原则性的指针。 基本政策：（又称基本国策、方针性政策、纲领性政策、根本政策）针对某一社会领域，起全局性与战略型作用的政策。衍生自元政策，“是总政策的具体化，具体政策的原则化，是联结总政策和具体政策的中间环节”；

部门政策：为某一个特定的部门贯彻而制定的行动方案/准则。由元政策和基本政策所决定，体现和服从于元政策和基本政策。）

2、将同一政策体系中各项政策从时间和空间相结合的角度划分：

①战略：就是政策主体为实施既定的战略目标而对于各种战略要素所进行的全面组织、协调和统一调度，包活战略目标、重点、要

求、布局、途径和条件等要素。也称为“宏观政策” 。邓小平指出，如果领导活动“没有明确的战略方针，好多事情都不好办”。 ②策略：是政策主体对某一特定形势制定的具体的行动路线。也称为“中观政策” ③战术：为达到一定的战略目的，在一定的方向上和一定的时间内解决某一局部问题的行动方案；在军事上被诠释为“进行战斗的原则和方法”。也称为“微观政策”。

（相互关系：战略是全局的，策略是战略的一部分，是服从服务于战略，战术是微观的，在战略的指导下完成特定方面的目标，三者在时间和空间上的涉及面不同，战略、策略、战术依次递减）

3、依政策内容的社会领域的不同进行划分： ①政治政策（民权、外交、国防、国家安全、公共安全、人力资源、阶级、民族、政党政策） ②经济政策（产权与经营群、农业、工业、企业、交通、能源、基础建设、财政、预算、福利、贸易、房地产、住宅、区域发展） ③社会政策（德国新历史学派的经济学家1873年首创，社会正义、社会公正、社会协调和社会稳定是社会政策的核心价值。劳动、医疗卫生、社会保障、公共救助（社会救济）、弱势群体优惠、人口、环境、宗教、移民）

④教育、科技、文化政策（大众传播（新闻广电）、网络管理、文学艺术、体育）

4、其他分类方法：

（1）以一项政策谋求达到的目标数量为标准划分：①单目标政策②多目标政策；

（2）以政策主体决策时有无现行规范可遵循进行划分：①程序性政策（例行政策、常规政策、重复性政策）②非程序性政策；

（3）以政策是否改变客观对象为标准划分：①实质性政策②程序性政策（涉及由谁采取行动与怎样采取行动）；(美，安德森提出) ；

（4）以政策效果为标准划分：①物质性（或实质性）政策②符号性（或象征性）政策(由美，安德森提出)；

（5）以政策协调社会生活的方式为标准划分：①分配性政策（免费公共学校教育政策）②调节性政策（黄河在某省份某段时间使用

河水规定）③自我调节性政策④再分配政策(由美，安德森提出) ；

（6）美国洛维为分析纽约市人事任免而做的一种类型划分：①分配性政策（税额减免，军工订单）②限制性政策③再分配性政策；

（7）以政策的结果是双赢还是一方所得为他方所失为标准划分：①零和博弈政策（管制性政策和再分配性政策）②非零和博弈政策

（自我管制性政策和分配性政策）；

（8）以同一政策的始创或调整为标准划分：①初始政策②反馈政策；

（9）内容构成以政策结果的可预测性为标准划分：①确定型政策(如全国统考制度) ②不确定型政策③风险型政策(建立股票市场)

④竞争型政策（外交政策）；

（10）以政策主体希望的行为选择的范围为标准划分：①鼓励性（扩大性）政策②限制性政策；

（11）以政策主体是否行为为标准划分：①积极性政策②消极性政策(改革初期对私企发展的不行动的政策) ；

（12）以面向未来还是面向现实为标准划分：①能动型政策②被动型政策；

七，从形式特征上划分：公共政策的形式特征指的是一项政策是由谁制定、它的合法化经过什么样的程序、它的目标群体是谁、它的适用范围和生效时间怎样、它的执行者是谁、主要的执行手段是什么等在政策文本上有正式规定的特征。由公共权力机关的权利划分和权利配置决定的。

现代国家的政府在横向结构上的构成由立法、行政、司法三个子系统构成；在纵向结构上由中央(全国)政府、地方政府、基层政府三个层级构成；公共政策在横向结构上是由立法决策、行政决策、司法决策构成的，在纵向结构上是由中央(国家)政策、地方政策、基层政策构成的.

横向形式构成三大差别：是否有元首决策存在；是否有司法决策存在；执政党的决策是否可直接成为公共政策。

1、 依横向的形式特征进行划分：立法决策、国家元首决策、行政决策、司法决策和执政党决策。 公共政策的横向形式构成是由当代世界各国的政治体制决定的。

当代世界各国的政治体制六类型：人民代表大会制（中国），总统制（美国），议会制（英国），半总统半议会制（法国），超级总统制（俄罗斯），委员会制（瑞士）。

（1）立法决策(共有)：中国的人大决策和美国的国会决策。

1）中国人大决策的主要形式：①宪法 ②基本法律 ③其他法律 ④人大决定（人大有立法权、决定权、任免权、监督权四大职权）

2）美国国会的权利分为：①立法权（财政权、战争权、商业管理权） ②非立法权（国会对行政部门和司法部门的监督权。）

美国公共政策的基本形式是过会立法，立法权是美国国会的首要权利。

（2）国家元首决策：总统制、半总统半议会制、超级总统制这三类国家，才存在国家元首决策。

2）总统决策的类型：

①总统向国会提出的国情咨文、预算咨文和经济咨文

②立法否决 ③委托立法 ④外交决策 ⑤防务政策。

（3）行政决策——六种类型的政治体制中，只有美国联邦政府的行政决策与国家元首决策的界限含糊不清。

1）中国的行政决策。所谓行政决策，是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，按一定程序和方法做出的决定。

主要形式：①行政法规（以总理令的形式发布）

②行政措施、决定和命令（以国务院文件形式或国务院办公厅文件的形式发布）（①和②被统称为“国家政令”）

③部门规章（大都以部长令的形式发布，须报国务院备案）

2）美国的行政决策。总统决策大多是行政决策。行政机构分为四类：①内阁部 ②独立管制机构 ③其他独立机构 ④政府公司。

（4）司法决策（共有）

1）中国的司法决策：我国的司法机关是政策执行和政策监控的重要主体，中国的司法决策产生于国家最高司法机关的司法解释中。

2）美国的司法决策：最高法院是公共政策的直接制定者。

主要形式：①司法审查 ②推翻先前的判决 ③司法命令。

（5）执政党政策——除了中国为代表的政治体制外，其他体制中的执政党的政策，不能直接成为公共政策。

全国人民代表大会是国家的最高权力机关；中国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一制。

***党的政策转变为公共政策的形式：

①直接形式——党的会议文件和党的领导人讲话；

②间接形式——党的领导是政治的领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权推荐重要干部。

***党对国家事务实行政治领导的主要方式：使党的主张通过法定程序，变为国家意志；

***如何将党的政策变成国家意志的法定程序有三种类型：

①中共中央与国家机构联名发布政策方案

②中共中央提出政策创议

③政府决策以党的政策原则为依据。

2、依纵向形式特征上：公共政策的类型取决于国家结构。

1）国家机构划分为两个基本类型：①单一制 ②联邦制

2）以决策者即公共权力机关的层级或纵向结构为标准，公共政策类型可划分为：

①中央政策（国家政策） ②地方政策 ③基层政策。

中国：基本政策的制定属于中央，地方政策是中央政策的具体化。地方政策划分为省政策、市、县、乡。乡政府不具政策制定功能。 美国：中央政策与州政策之间不是决定与被决定、服从于被服从的关系。

八、政策与法

1、公共政策的制定须经过合法化这一环节，

2、相同点：1）二者主体相同；2）都是国家意志的表现；3）权威性都源于国家合法地拥有强制力。4）都是调整人的行为即调整社会关系的准则。5）制定可以具体相同的程序。

3、区别：1）获得法的形态者。A、政策注重于“要做什么，怎么做”，法注重于“不能做什么，做了给予什么惩罚”；B、法的执行过程除刑事诉讼和违宪审查外，司法机关一般不主动地加以干预，即实行“不告不理”原则。C、法规定了人们的权利和义务，是权利和义务的统一体，政策就各项具体政策而言，政策对象权利和义务往往是不对称的。D、法的适用必须力求统一，政策执行则强调精神优于条文、实质重于形式；E、政策执行以国家强制力为后盾，法是有国家来保证其执行的最低限度的行为规范；F、政策更为灵活，能更快应对客观形式的变动；G、政策干预的范围更大、更深入。

4、相互关系：1）政策市法的来源和动力；2）对法的制定和执行具有方向性的指导作用；3）法为政策提供保障。

九．公共政策的基本功能：（2011-04）

①管制功能（积极性管制功能（条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范擅自行为）：高薪养廉；消极性管制功能（条文规定使政策对象发生违反规范的行为时，受到相应的惩罚）：践踏双边多协议或国际惯例，采取贸易报复）

②引导功能（有正向引导功能，也有负向引导功能）

③调控功能（政府运用政策，在对社会公共事务所出现的各种社会矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用） ④分配功能 （a、将那些满足社会需求的价值或利益向谁分配，b、如何分配，c、什么是好乃至最佳的分配）

十，公共政策的本质

1、 公共政策的认识论本质——理论与实践的中间环节。 政策兼具理论与实践的二重特征。政策是联结理论和实践的中介或桥梁。

1）政策与理论的基本关系：理论是政策的理念依据，政策是理论的具体化

2）政策与实践的基本关系：政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和发展，实践须以政策为出发点并贯穿其整个过程

2、公共政策的社会本质：公共性与偏好性的对立统一

1）现代公共政策起决定作用的规定性：公共政策是公共权力机关为了一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。

2）社会资源的配置：政策主体为一定的政策目标的实现而进行的人力、物力、财力资源的调配与组合。

3）社会价值的分配：作为政策成本的社会资源投入后，随着政策目标的实现而获取的政策受益在不同的社会群体间的分布。

4）公共政策的社会本质在于它是公共性与偏好性的矛盾体。

5）公共性是怎样内含于公共政策的呢？

a、产生于公共权力机关的公共性；b、以民众问题为取向；c、公共政策须以谋求公共利益为目的，因此，公共政策符合公共利益的程度是衡量公共政策的正当性的根本标准。

6）政策过程对政策主体是选择的过程：政策问题的认定、方案的择定、工具的配置、政策的实施以及怎样进行政策评估。

7）政策重点的预设体现的就是政府的偏好性。

8）政府传统上被设定为公共机关，代表并谋求社会公共利益。

9）理性选择学派从“经济人假设”出发研究政府与人民的关系，发现政府具有自利性并谋求自身利益最大化。

10）政府自利性可能对政府制定和实施政策的过程产生不同的影响：

A、完全从谋求政府自身利益最大化出发来界定与认定公共利益，这是一种虚假的公共利益。

B、政府自身的正当需求通过正规的途径获得满足。

C、政府自利性被视作与政府公共性完全对立的一种特性，政府利益被视作不应有的利益诉求。

11）利益相关者/政策利益相关者：利益关系的主体与客体以及直接或间接、有形或无形地受相关政策影响的个人和群体。

12）政策分配和调整利益两种形式：1、直接对社会利益进行分配和调整的政策（社会分配政策、税收、财政、价格、区域发展）

2、间接对社会利益进行分配和调整的政策（制定和实施的推动高新科技发展的各种政策） ※公共政策的基本特征：

1）政治性、权威性与强制性：公共政策是由政治性组织制定的，是国家、政府、政党为实现其政治目的而制定的行动方案和行为准则。政治性是公共政策的灵魂。公共政策是社会关系的调节器，它的运行和有效性有赖于它的权威性；公共政策的权威性是由它

的强制性决定的。

2）公共性与偏好性的对立统一

3）应然与实然的统一（公共性与偏好性的统一是公共政策在社会属性的层面体现出来的应然与实然的统一。认识论是公共政策所具有的基本特征。“凡事预则立，不预则废”。预测是决策的前提、基础。）

4）回应性与普遍性的统一（公共政策须对特定的社会现实问题具有回应性，同时它须具有适用于同一类别的所有社会现实问题的普遍性。公共政策的普遍性使它具有相对的稳定性，公共政策的回应性则使它具有变动性。。“世异则事异，事异则备变”，政策的变动性是绝对的。

十一。政策工具：20世纪80年代，指的是被设定为旨在实现一定政策目标的各种措施、策略、方法、技术、机制、行动、作为以及配置的人力、资金、设备、资源等手段。

※政策工具的类型：

1．两分法：“非此即彼”。

2．三分法：狄龙划分法律工具、经济工具、交流工具；最受我国学者青睐的郝赖特和腊梅什采取“政策工具光谱”划分自愿性工具、混合性工具、强制性工具。

3．四分法

4．五分法

对中国学者影响较大的五分法：

1）史耐德和英格拉姆：权威式、刺激式（包括激励、收费、制裁、强制）、能力构建式、符号和劝告式、学习式

2）韦默和维宁：市场自由化、使用财政补贴和课税的方式改变诱因；建立规章制度；经由市场机制提供物资；提供保险与社会保障。

5．七分法

7．八分法

※政策工具类型学研究的根本意义，在于政策工具的分类是政策工具的比较、选择和配置的基础。

※既有政策工具分类的缺陷：

1）大多只适用于公共权力机关的经济和社会政策所使用的政策工具，而对政治政策使用的政策工具，则缺乏考察和分类；

2）过于重视正式、有形的、静态的政策工具，而看轻甚至无视非正式的、无形的、动态的政策工具；

3）有些分类过于简括或过于庞杂，有些分类则纯属主观臆想。

第三章 政策系统与公共决策体制

一．政策系统是指一个由政策主体和其他利益相关者，以及将他们与政策客体、政策环境联系起来的政策支持系统、政策反馈系统等所组成的有机整体。

政策系统不仅是政策运行的载体，也是政策过程展开的基础。政策系统的核心是公共权力。

政策系统的三大子系统：①主体系统 ②支持系统 ③反馈系统

政策系统的组成单位或者子系统是由政策行为者构成的，政策行为者也称“政策参与者”

※政策系统与政策行为者的关系：

1、作为政策系统的基本构成要素，任何政策的制定、执行和反馈，都是相关政策行为者频繁互动的结果；

2、政策系统又为政策行为者的存在和作用的发挥设置了框架和平台。

二．公共政策主体是相对于政策客体而言的，指的是那些在特定政策环境中直接或者间接地参与公共政策制定、实施、评估、监控的行为者；

※公共政策主体分为直接主体和间接主体两大类：

1、直接主体：即公共政策的法定生产者。

主要有：①代议机关（立法机关） ②行政机关 ③司法机关 ④其他直接主体（执政党和军队领导人或军队执政机构）

2、间接主体，分为三类：

①次国家政策行为者（地方政府、政党） ②跨国政策行为者（欧洲联盟） ③全球性政策行为者（联合国、世贸）

3、政策主体系统，包括三个子系统：政策制定系统、政策执行系统、间接主体系统

1）政策制定系统：该系统居于整个政策系统的核心地位。

基本功能是：①认定政策问题 ②确认政策目标 ③组织政策方案的设计 ④主持审议备选方案并最终进行政策抉择 ⑤完成政策合法化程序并正式发布政策

2）政策执行系统：将观念形态的政策内容转化为现实形态的政策结果的系统

基本功能是：①为政策方案的实施做好准备 ②有效实施政策方案 ③分析和总结执行情况

3）间接主体系统，

基本功能是：①利益表达与利益综合 ②提出公共问题 ③影响公共政策制定

④影响并改变政策环境 ⑤填补政策直接主体所无法达到的空间

三．政策系统与环境的关系（政策网络）：

政策网络是指在公共政策制定和执行过程中，政府和其他行为者围绕共同的、实际上是不断协商的信念和利益而结成的正式的和非正式的联系。

1、公共政策环境变的复杂和动荡的主要表现：①不确定性 ②关联性 ③模糊性 ④动态性

2、政策网络形成的原因主要有以下几个方面：

①交流信息和意见的需要 ②交换资源的需要 ③结盟的需要； ④追逐权力的需要 ⑤协调的需要； 政策网络的不同名称：1）议题网络；2）铁三角；3）政策子系统或亚政府；4）政策社群

3、政策网络的主要特征：

1）政策网络是现代民族社会里，由公共部门、私人部门和第三部门等多元、异质的参与主体组成的，结构紧密程度不一致，从松散的议题网络到关系密切的政策社群，形成一个广泛的类型谱系。

2）政策网络的多元主体之间在资源等方面相互依赖，在特定的政策领域进行合作，以协调利益，实现共赢。

3）政策网络的规模和边界是政策行为者对功能和结构认知的结果。

四．公共政策客体的定义：是指政策发挥作用时所指向的对象或者说政策主体就哪些问题、针对哪些人制定政策；包括“人”，“事”；

1、从“事”的角度看，公共政策客体就是政策问题

2、从“人”的角度看，公共政策的客体是目标人群（受制约的社会成员或社会团体）

3、客体系统：由公共政策的客体组成的系统就是政策客体系统。

五．政策支持系统：健全和完善政策支持系统是决策科学化、民主化的重要环节。

由以下子系统构成：

1、信息传播系统：是政策系统的“神经”系统，（情报部门、统计、档案、数据库、图书资料、信息咨询、监督、反馈） 基本功能是：①信息的收集与整理 ②信息的加工与储存 ③信息的传递

2、政策咨询系统：也称“思想库”、“智囊”或“外脑”，

3、政策监控系统：是政策系统的一个特殊子系统，由直接决策者和执行者以外从事政策监督和控制的个人、团体或组织构成。 任务：保证政策系统的良性运行和政策目标的实现，较少决策失误，避免政策执行中发生变形。

基本功能是：①建立政策监控标准 ②监测政策绩效 ③发现和纠正政策执行偏差

4、政策评估系统：政策系统的一个基础子系统，

五大构成要素是：①政策评估主体 ②评估对象 ③评估目的 ④评估标准 ⑤评估方法

基本功能：为政策的优劣、存废以及政策资源的合理配置提供事实和价值依据。

六．政策环境：对于具体的政策主体系统来说，存在两种不同的政策环境：

1、政策系统的一般环境；即系统的生态环境，

包括：①地理自然环境

②经济环境（经济环境对公共政策具有决定性的影响：a、是制定和执行公共政策的基本出发点；b、提供政策系统运行所必需的工具和资源；c、影响政策系统的经济目标取向；d、影响政策导向、政策调整的范围、政策运作的方式以及政策质量。） ③政治法治环境 ④社会文化环境 ⑤国际环境。

2、 政策系统的工作环境；具有多样性、变动性、主观性、人为性等特点。一国的现实国情是政策的工作环境。

3、 公共政策与环境的关系：1）公共政策市环境的产物。离开了政策得以产生的外部环境，就不可能对其进行分析和研究。

2）政策系统的一般环境和政策系统的工作环境。

七．政策反馈系统：政策反馈系统是将政策的主体系统与客体系统、政策系统与政策环境连接起来的一个特殊子系统。反馈首先来自对象系统。

八．政策系统的运行：政策系统与环境、主体与客体之间的矛盾构成政策运行的动力源泉。

步骤：①利益输入（政策系统的运行以政策问题的形成为起点。）

②利益综合（政策系统对各种利益关系的充分考量和综合平衡）

③政策形成

④政策发布（信息发布会、发布文件、白皮书。由政策系统正式向公众予以政策宣示。）

⑤政策执行（利益分配通过政策执行来实现）

⑥政策反馈 政策系统的运行开始于利益要求的输入，结束于政策的终结。

公共政策是政策系统输出的产品，公共政策的质量取决于政策系统的整体效能。

公共权力：基于特定政治共同体成员的同意或授权，为支配、管理、调控该政治共同体内部和对外的公共事务，而物化于法定公共

组织及其各组成部分的职权关系中的一种公共权威力量。

公共决策体制：公共决策活动的程序、规则与方式。

九．政府权力、政府职能与公共政策的关系：（公共权力的中心是国家权力）

1、政府权力、政府职能的二重性决定了公共政策的二重性：

公共政策的二重性：①公共政策是政府推行政治统治的重要工具

②公共政策是政府实施社会管理的重要手段

2、政府权力、政府职能决定政策的性质、类型与数量

十．国家结构与公共政策的关系：任何政策都是在一定的政治制度所提供的总体框架内运行的。

国家结构形式主要分为：

1、单一制： ①中央集权型（法国是中央集权型单一制的典型） ②地方分权型（英国是地方分权型单一制的典型）

2、联邦制。促进作用：1）通过决策权和政治权利下放，允许地方政府采取不同的政策，有助于政策更能满足地方发展的需要。

2）有助于扩大民众的政策参与

3）为民众批评和反对政府的某些政策或行为提供了舞台

真实的联邦制：美国、加拿大、德国；象征性的联邦制：巴西、墨西哥。

十一。政府能力：政府在其职责范围内，运用公共权力，正确地制定并有效地实施公共政策的能力。

政府能否在起直至范围内正确地制定并有效实施公共政策，是判断政府能力强弱的根本标准。

决定公共政策质量的关键性要素是政府能力。

政府能力的内涵包括如下：

1、政府能力与政府权力、政府职能密切相关

2、政府能力包括政策制定和政策执行两个层次的能力

市场失败：达不到帕雷托最优化。“看得见的手”：政府宏观决策，“看不见的手”市场机制、价格。

传统统治：以政府权威为基础、自上而下单向度的公共权力运行，不同于“新公共管理”，强调权威的多元化、权力分散化以及国家

与社会、政府与市场的双向互动。

十二，治理能力的意义：

1． 重新厘定了政府的角色，强调政府的调控能力；

2． 强调公共政策直接主体的多元化；

3． 强调公共决策权力运行的双向性；

4． 治理理论强调政府的政治责任。 公共决策权的基础来自于正式的职务权力、法定权利、非正式的人格权威、技术权力二者的结合。 最高决策权的构成及其归属决定了决策体制的性质和类型。

十三。公共决策权的配置：

1、 根据最高决策权所属人数的多少，分为：①首长制 ②委员会制

①首长制（一长制、独任制。 优点：1决断及时迅速，2果断有效，3有利于使政府责任明确化、具体化，4行政效能得到充分发挥。缺点：1权力滥用，2压制民主，3独断专行。）

②委员会制（合议制、会议制。优点：1集思广益，2决策民主化；3激发委员主动性。确定：1决策迟缓,2责任分散，3易导致争功诿过，4增加决策成本。）

2、根据决策权限的集中与分散程度，分为：①分权制 ②集权制（优点：统筹兼顾、政令统一。缺点：适应性差、不利因地制宜）

3、根据上级决策机关对下级的指挥控制方式，可分为：①完整制 ②分离制；

4、根据决策系统中个部门的职责权限和范围，分为①层级制 ②职能制。

※公共决策的基本规则：①全体一致规则 ②多数规则（简单多数规则，绝对多数规则）

①全体一致规则（一票否决制）：两个基本特征：1）决策主体在形式上都能绝对平等地分享决策权。

2）决策结果达到了“帕雷托最优化”没有人因此受损。

②多数规则：1）简单多数规则：最普通的形式。是现代决策中应用最广泛、程序最简单、最易于为人接受的一种决策方法。

2）绝对多数规则：要反映“大多数”人的意愿，大于1/2、2/3、3/4,“过半数规则”、“比例多数制”。

特点：a、无须每个决策者都投赞同票，超过半数；b、规则择定的公共政策对全体决策者具有约

束力和强制性。

民主集中制是公共决策的基本规则。

※公共决策体制的类型：①总统制（美国） ②议会制（英国） ③半总统制半议会制（法国） ④超级总统制（俄罗斯） ⑤委员会制（瑞士） ⑥人民代表大会制（中国） ⑦军人独裁制（近代欧洲和拉丁美洲）。

十四，公共利益的内涵：首先是利益获得者的群体范围，其次才是利益实现的程度。

谋求和增进公共利益是一切政策的出发点，也是公共政策的灵魂和归宿。 公共利益是最大多数公民的利益，而非最大多数公民利益的最大化。

※非政府政策行为者包括：公民、社会团体、政党、大众传媒

1．决策者对公共利益的考量主要有以下三个视角：

1）直接利益与间接利益；

2）现实利益与未来利益；

3）形式利益与内容利益。

※公共利益与公共代价的对应关系：

从政策的社会效果来看，利益与代价的对应关系存在四种基本类型：

1、 利益范围宽，代价范围宽；（社会保障、警察消费、国防政策、公共教育）

2、 利益范围广，代价范围窄；（环保政策、反垄断政策）

3、 利益范围窄，代价范围宽；（残疾人政策）

4、 利益范围宽，代价范围窄；（最低工资保护政策、强制医疗保险政策）

公共政策过程的基轴是公共权力与公民的关系。

十五。公民更多的是政策客体的理由：

1、公民的真正意愿很难确定

2、公民的意见多属短见

3、公民参与成本过高，效率低下

4、公民参与会导致社会不稳定 十七，如何理解公民是公共政策的基石：

1、整个政策运行过程都以公民为基础；

2、公民参与政策过程，可加深其对政策意义的理解，还可增加他们配合政策运行的自觉性，提高政策的效力；

3、政策过程的民主化、法制化要求公民参与；

4、随着信息网络技术和大众传媒的发展，以及公共政策学知识的普及，政策信息的获得将变得十分便捷。

十六，公民参与并影响公共政策的途径主要有：

1、以国家主权者的身份；

2、通过直接投票或代议的形式；

3、使用各种威胁和抗拒的方式；

4、通过参加政治党派或利益集团；

5、通过制造社会舆论或多方游说等手段；

6、采取消极抵抗或不合作的态度；

7、以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导；

个体公民影响决策低的原因：

1） 参与过程中无力感；2）利益关联程度低；3）缺乏参与政策过程所需要的信息。

以三分法为基础的公民社会的定义逐渐为大多数人所接受。 社会团体是公民社会的主体，也是公民社会利益的载体。具有非官方性、自在性、自愿性等特点。

十八，社会团体、公民社会对公共政策的作用：（2011-07）

1．从积极的方面看：

① 政策信息沟通（社会团体的信息沟通包括“上行”、“下行”、“平行”）

② 影响并制约公共政策（社会团体是通过利益聚合、利益表达、政策传递、政策监督等环节对公共政策发生影响。

③ 稳定公共政策秩序（社会团体还担当了“政治社会化”的组织角色。

④ 角色替代。

2．从消极的方面来说：

1）关心管辖权限胜于关心正义；

2）发展到一定规模时，必须采取排他性策略，漠视公共利益，侵蚀、消解政府权威甚至替代政府决策；“分利集团”

3）加剧新的不平等并使之固定下来。 在实行竞争性政党制度的国家中，政党首先与公共权力而非政策联系在一起。

执政党是公共政策制定最重要的倡导者和政策理念的提供者。

在野党：提出议案、促成议案通过、对政策投信任票或不信任票、参与公共决策的制定。 我国实行的是中国共产党领导的多党合作制度。

各民主党派不是在野党，而是参政党，通过政治协商制度。

马克思19世纪50年代将其视为与立法权、行政权、司法权并列的“第四种权力”。

十九，大众传播对公共政策的作用：

1、提出公共问题并推动问题认定：（政策问题是公共决策的逻辑起点）

①监测环境变化，及时发现和提出公共问题

②促进信息交流，释放社会多元诉求

③制造“焦点效应”，催生热点公共问题

2、有效影响政策议程的设置：

①推动公众议程尽快转化为政策议程

②价值取向和利益导向的引领者

④ 构建“第二现实”

3、影响公共政策的抉择 在政府控制相对宽松的体制下，政策抉择的影响力有限，常成为影响政策抉择的意见领袖。

二十，大众传播对政策执行和监控：

1、为政策执行提供良好的舆论支持

2、监督和控制政策执行过程

※大众传播对政策评估和调整：

1、及时收集和反馈公众对政策的意见

2、以自已特有的方式进行政策评估

3、推动公共政策的及时调整

综上所述，大众传播对于夸大公民的政策参与、提升政策的公共性具有重要作用。

第四章 政策过程及其理论模型

一．模型：是对原型的抽象与模仿(仿真)；有实物模型(如地球仪)和理论模式两种。

理论模型/概念模型：一组概念或命题按照其相互间的本质联系被组织在一起，从而形成的一个逻辑结构严整的网络和框架。 理论模型实在合理假设的基础上，非本质性因素。

二．公共政策学中使用模型的认识论意义：

1、由于模型与原型具有相似性，对所构模事物的运行结果和发展趋势做出了有效预测；

2、模型是进行科学抽象的重要工具；

3、模型是研究过程中资料搜集和经验观察的指南。

三．*公共政策过程模型的必备条件：

1、必须明确把握社会发展的方向

2、必须与宏观政策密切相关

3、必须建立在注重行为科学与管理科学二者相互交融的基础上

4、必须对大量非理性因素持客观态度

5、必须具有历时观察的功能

五．揭示认识论本质的政策过程模型有：

① 理性主义模型：决策者依据完整而综合的信息做出理性的决策，即他遵循以最小的投入获得最大的产出的原则。

理性人特点：1多种选择做一个决定；2列出优先次序；3价值偏好随时空变化而转移；4择定偏好等级最高者，

5同样选择做出同样决定。

※理性主义模型的具体运用：1、这种模式假定决策者是“理性人”；2、理性人的理性主义决策过程；

理性主义模型受到了激烈批评（缺陷）：1这个设定是缺乏经验支持的；2这个模型假定决策者是公正的、客观

的、理智的，而在实践中却极为有限；3过高地估计了逻辑推理和数学模型

作为政策分析工具所起的作用； 4这个模型假定决策者全智全能。

批评者：西蒙、林德布洛姆；西蒙提出有限理性命题，认为决策者在管理决策中是不可能达到最佳程度的，而只

能是追求一种近似的优化途径，即“寻求满意”的管理决策和结果。

⑤ 渐进主义模型：林德布洛姆渐进主义始于1953，发表于1959，“渐进调适的科学”。

两组命题：1）公共政策实际上只是过去政府活动的持续，局部的、边际性的调适。2）决策者把决策看做一个典

型的一步接着一步、永远没有完结的过程。

※渐进主义模型的缺陷：其具有显而易见的保守性，只注重看起来微不足道的政策目标的制定及其实现，压制政

策创新和具有根本意义的社会变革；

把直接决策者设定为“按部就班、修修补补的渐进主义者或安于现状者”。渐进主义模型所对应的原型是美国。

合扫描模型要求决策者将这”两种摄像机“结合起来使用。

1、以四项假设为基础；2、把政策过程分为：①决策前②决策中③决策后；3、其特点是开放性和包容性； ⑦ 政治系统模型：贝塔朗菲一般系统论，美国戴维·伊斯顿1957年《政治系统分析方法》、1965年《政治分析的框架》和《政治

生活的系统分析。系统论的创始人：贝塔朗菲；政治系统方法的创始人：伊斯顿；

这个模型把决策主体假定为政治系统。

这个模型把政策过程假定为输入—决策—输出—反馈这一系统运行过程。 政治系统模型设定它是一个“黑箱”。政治系统模型最具有解释力，最具有普适性的一个模型。

缺陷：适合宏观分析的模型，只能给人们提供一个轮廓，不能够指明所分析的政策的具体特性；

六，揭示社会本质的政策过程理论模型有：

①机构—制度模型；在政策分析中应用最广泛而又最缺乏理论色彩的一个决策模型，美国戴伊认为公共权力机构赋予公共政策三个显著特性：合法性、普遍性、强制性。

②集团模型；杜鲁门《政府过程》和莱瑟姆， 假定现代政治实际上是各个利益集团为影响公共政策而展开的一系列活动。

提供了一个特殊视角，使我们能够窥视在多元政治体制里如何在集团竞争中相互对立的利益得以聚合、整合和综合为统一的公共利益。

③精英模型；揭示了现代民主国家的根本理念“主权属于人民”的悖论。

肇始于莫斯卡、帕累托和歇尔斯，经由熊彼特、拉斯韦尔，托马斯·戴伊和哈蒙·齐格勒《民主的嘲讽》，托马斯《自

下而上的政策制定》

精英决策模型解释了现代民主国家的根本理念“主权属于人民”。

十六.“上来下去”政策过程模型——基于中国经验的政策过程模型：

1、建构的两种资源：一是理论，特别是认识论和历史理论；二是公共政策的经验认识

2、鉴于政策制定过程在认识论上是一个从“形而下”到“形而上”的的过程，政策执行过程在认识论上又是一个从“形而上”到“形而下”的过程；与此同时整个政策过程在政策主体和政策客体的关系则是“从群众中来，到群众中去”的过程；它是一个逻辑过程；

3、“上来下去”政策过程模型的特征是容纳性和开放性。决策科学为根本诉求。 十七，决策过程理性化的含义：公共政策的制定必须以科学的精神，经由合法的公共权力机关，经由合法的程序，获得其合法性和强制力。 公共决策的现代化首先是决策过程的理性化。 十八，决策过程专业化的原因：（政策过程专业化也是公共政策科学化的重要内容）

1、具有专业优势和特长；

2、提供政策建议，充当参谋

3、专业人员的价值观、素质和利益等因素经常影响到政策实施效果；

4、政策效果需专业人员来评估。 十九，政策过程科学化的含义：

学技术知识和方法，对政策问题及其产生的客观环境，事实求是地进行分析，并以此为基础对未来做出预测、判断和抉择。 二十，政策过程的民主化的含义：是指保障公民和各社会政治团体以及政策研究组织能够充分参与公共政策过程，保障政策内容尽可能充分地反映广大人民群众的根本利益与要求，在决策系统及其运行中形成民主的体制、程序和气氛

主要包括：1、及时征求各部门、各地方的意见和建议；2、在征求意见时，力求广泛而全面；3、反复研究和拟订、修改政策方案的过程。

二十一。简述基于中国经验的政策执行“上下来去”模型的内涵：

1）政策执行是一个“从群众中来，到群众中去”的过程；

2）政策执行过程是一个“试验——推广”的过程；

3）政策执行是一个“执行——总结”的过程；

⑥ 规范最适模型与混合扫描模型：德洛尔和埃齐奥尼；德洛尔综合模型叫规范最适模型，埃齐奥尼综合模型叫混合扫描模型，“混

第五章 政策问题与议程设定

一．政策问题：是指统治集团或社会大多数人感到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲

二．公共政策问题的基本内涵：（2011-04）

1、客观的事实或问题情境；

2、问题的察觉；

3、现实与利益期望等的冲突性；

4、团体或组织活动；

5、政府或社会公共组织的必要政策行动； 四，政策问题的基本属性(基本特征)：

①关联性与公共性 ②客观性和主观性 ③历史性与动态性（历史性：它的成因来看都不是突发的，而是要经过一个逐步发展的过程才会达到普遍化和严重化得程度；动态性：一定的政策问题的性质及其严重程度，是随着成因的变化而变化。）

五．政策问题的分类：

1

②结构适度（指一位或数位决策者在相对有限的备选方案中进行选择）③结构不良

③文化问题 ④外交问题 ⑤民族问题等

3、根据作用范围不同：①国际问题 ②全国性问题 ③区域性问题

④地方性问题。

六，常见的公共问题提出主体：（2011-04）

1、政府部门；

2、政治人物； 3、政党组织； 4

、利益集团（以特定的行业或职业的代表为特征，核心目标并不在于上台执政，而影响政府各机关制定和执行有利于自身的公共政策）； 5、大众传媒（焦点访谈）；

6、专家人士及咨询机构； 7、公民和社会团体； 8

；三大类网络：利益型政策网络、意见型政策网络、混合型政策网络；利益性政策网络通常由与某一政策有直接或间接利益关系的相关机构及其代表人士构成，它会收到利益集团的影响，但它本身又常常不是固化的利益集团；意见性政策网络一般由对某一政策没有相关利益但有相近观点的专业机构或人士构成。）

主要可以分为：①利益型政策网络 ②意见型政策网络 ③混合型政策网络。

八，问题认定：

就是对需要由公共政策来解决的公共问题进行性质、范围、涉及领域及相关利益关系的界定过程。

对问题的认定，是政策制定过程中最为关键的第一步。

※问题认定的方法：（边界分析、多角度分析、类别分析、层次分析、头脑风暴法、假设分析）

1

三个步骤：①饱和抽样 ②诱导性提问

③边界估计。 2、多角度分析：即一种通过系统地运用个人，组织，技术等多重认识来获得对公共政策问题的全面了解和解决办法的分析方法；多角度分析的三个角度：①个人 ②组织 ③技术

多角度分析适用于分析和解决结构不良的问题。

3

4、层次分析法：将政策问题的原因划分成可能原因、合理原因和可诉原因三个层次的一种分析方法。其实属一种分类分析方法；

原因层次分析法亦属于一种类别分析法。

（4）如就贫穷原因来说，拒绝工作，失业以及精英之间财富与权力的分配都算可能原因，而失业和精英之间财富与权力的分配属合理原因，而失业则是唯一的可行原因；

5、头脑风暴法：又称脑力激荡法，是指由一定数目的人员，尤其是一些专家学者或利益当事人，从各个角度共同讨论有关的公共政策问题，并因而激发大量新构想的一种分析过程和方法；

包含如下阶段：①组建团体 ②意见产出 ③意见评估 ④意见排序 。

6.它比所有分析方法都更具有综合性，更适合于处理结构不良的问题

九．公共问题认定的步骤：（2011-07）帕顿和沙维奇

1、对拟认定的问题进行初步观察

2、勾勒出该问题的边界的轮廓

3、搜寻事实依据

4、列举目的和目标

5、明确政策封套（政策封套：政策研究者在进行政策分析师所受到的各种因素限制，设定的框框。）

6、匡算政策相关者潜在的成本和收益

7、在此审视对该问题的表述

2 ②经济问题

邓恩步骤：问题搜索、问题决定、问题详述与问题感知。

十．政策议程：指有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为应予以解决的政策问题的过程 ※政策议程的类型：

1、系统议程：指政治系统正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。又叫公众议程。 从实质上看，系统议程就是一种政治系统中的公众共同讨论某一现象或问题的是非好坏以及社会应持态度和对策的过程。 系统议程并不是完全意义上的政策议程。

2

比系统或公众议程要正规，又称正式议程。 政府议程的分类：

（1）按照议程项目的新旧状况，分为：①旧项目 ②新项目，

（2）按照其建立过程中各项功能活动的先后次序，分为：①界定或认定议程 ②规划议程 ③磋商议程 ④循环议程； 政策议程三个必要因素：1）相当数量公共资源的分配岌岌可危；2）问题一定引发公民和公共政策制定者的广泛注意；3）问题必定蕴藏着巨大的变化。

十二。国外学者将公共政策议程按照政策问题的重要性程度划分为：

1、实质性议程：是指认定哪些影响深远和潜在意义重大的政策问题的议程；

毒等问题

2、象征性议程：指一些政策问题虽然属象征性的，但也会引起社会和决策者政治上的关注的议程

象征性议程属象征性的，

庆典、授奖仪式。 十三，进入政策议程的条件：（2011-04）

1、事件或问题必须明朗而严重；

2、要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动；

3、要有正常，民主和开放的察觉机制与过程。

十四，进入政策议程的障碍：

1、事件和问题并没有明显的严重化，仍处于潜在的状态和轻微的程度上；

2、领导人和有关学者并没有察觉其严重性；

3、社会缺乏正常的、民主和开放的察觉机制；

十五，政策议程确立过程的模型：

1、科珀等学者的模型理论

（1）外在创始模型：是属非政府团体创始政策问题的过程，通常先散布到公众议程，再介入政府议程；该类型通常在民主和平等的社会中比较常见。

（2）动员模型：属政府直接创始政策问题并将该问题扩散到公众议程的过程；该模式通常出现在不太民主的社会中；

（3）内在创始模型：属政府因解决纯政府内部事务而提出政策问题且不愿将该问题扩散到公众议程当中的过程；该模式在财富和权力高度集中的社会较为流行

2、芭芭拉.尼尔森的模型理论：

议程的确立过程分为四个阶段：①议题确认 ②议题采纳 ③议题重要程度排序 ④议题持续。

3、约翰.金登的模型理论：三源流模型，建立在三种源流的基础上：

（1）问题流：主要关注问题的定义，包括预算约束，问题是如何被认知的，以及客观条件是如何被定义为问题的

（2）政策流：与解决问题的技术可行性、问题解决方案的公众接受度等有关；

（3）政治流：设计政治对于问题解决方案的影响。

（4）当问题流、政策流、政治流汇合到一起，政策窗口就打开了。

4、中国学者的模型理论：①关门模式 ②动员模式 ③内参模式 ④借力模式 ⑤上书模式 ⑥外压模式。

第六章 政策方案的规划与抉择

一，政策目标：就是有关公共组织特别是政府为了解决有公共政策问题而采取的行动所达到的目的、指标和效果

※政策目标的特征：①问题的针对性 ②未来的预测性 ③目的的多元性。

二．公共政策目标的分类：

1．根据政策目标所着眼的时间范围，可划分为长远政策目标少近期政策目标以及其他的政策目标；

2．根据政策目标所服务的地域或空间范围，可有全国性政策目标和地方性政策目标，国内政策目标和对外政策目标，全局性政策目标和局部性政策目标。

3．依据政策所服务的主体是普通社会大众还是社会少数人群体，可有公益性政策目标和特殊性政策目标。

※公共政策目标的基本目标：①公平 ②效率 ③自由 ④安全

三．确定政策目标的意义：

1、能为制定政策方案提供方向性指导；

2、能为政策方案的规划和实施提供核心的评估标准

※确定政策目标的原则：

①实事求是（基本原则） ②面向未来 ③系统协调 ④明确具体 ⑤伦理考量

四，政策规划，即政策构建：是指建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方案与行动步骤的过程。

※政策规划的特征：

1、从政策规划的主体来说，多元化与政府主导并存；

2、从时间进程上来看，政策规划主要存在于政策目标的确定与政策抉择之间

五，政策设计：是政策分析人员有系统地探讨政策问题，并组合解决问题的相关政策要素，产生政策方案，使各政府要素间具有一致关系，并符合现实环境，以达成政策问题能够解决的一种不断调整的动态过程。

※政策设计的逻辑结构：

1、方案设计的基本要素：①结果 ②目标人群 ③执行机构 ④法规

2、政策的联系机制构成：①规制 ②工具 ③假定

六．政策规划的主体：

1、政策规划的政府主导化：体现在规划的组织和管理方面。在现实的政策规划过程中，政府可能不仅仅在规划的组织和管理上占主导地位，在规划方案进入抉择阶段上也可能常常占主导地位；其中有政府的地位的影响，也有政府在设计方案时往往比较务实等原因

2、政策规划的主体多元化。政策主体可以是单一的，也可以是多元的，多元化是现代公共政策过程中各国通行的模式

1）、单一主体的政策规划：规划主体为政府机构；

优点：能把握全局。缺点：公正、科学难以保证；缺乏民主性

2）、多元主体的政策规划：规划主体为政府机关、研究机构、利益集团；

优点：公正、科学、民主.缺点：可能失之于片面；通常采取听证制度；

七．政策方案设计的原则：

①紧扣政策目标

②规划多重方案

③方案彼此独立

④方案要有创新

⑤方案切实可行。

八，政策规划的主要模型：

1、韦默和维宁的政策分析框架，将政策分析过程分为两个阶段：

（1）问题分析，由三个重要步骤构成：

①理解问题 ②选择和解释目标与约束 ③选择解决办法

（2）解决方案分析，分为四个步骤：

①说明相关标准，也就是确定备选政策方案的评估标准

②详细说明能够潜在推进政策目标的备选政策方案

③用每一种衡量标准来评价每一种备选政策方案，预测其可能产生的影响

④推荐一种备选政策方案，并提供选择的依据

2、帕顿与沙维奇的政策分析框架/模型，政策分析的六个步骤：

①认定和细化问题 ②建立评估标准

③确认备选政策 ④评估备选政策

⑤展示和区分备选政策 ⑥监督和评估政策实施

※政策学习的类型（从内容及程序上）：

①工具学习：学习的内容主要是技术、政策制定、过程以及政策工具等；

②概念学习或者问题学习：指在政策制定中从一个不同的评价角度来看待事物；

③社会学习：指决策者学习有关政策价值以及规范、目标、责任等其他深层次的特质。

九．政策移植的类型：

1、按政策借鉴的程度不同：

①复制 ②效法 ③混合 ④启发

2、从政策制定者的意愿角度：

①自愿的政策移植 ②被迫的政策移植

3．政策移植导致政策失败的因素：

1），信息不全的政策移植； 2）不完全的政策移植； 3）不当的政策移植。

十，公共政策的抉择：是由公共政策的制定者根据政策规划建议和要考量的事项，按照一定的决策制度和规定，对解决有关政策问题的行动方案作出决定性选择的过程。这是公共政策制定过程中最具实质意义的阶段。

※公共政策的抉择主体：

①国家元首； ②行政首长； ③民意代表； ④法官； ⑤执政党首脑以及军事首长等

※公共政策抉择的原则：/政策方案的抉择原则

1、尊重科学分析的价值；

2、考虑各方利益的平衡；

3、发挥决策者的能动作用；

4、遵照有关程序的规定

※政策抉择的环节：1、政策论证； 2、政策审议； 3、政策采纳

※政策论证的六大要素：①政策相关信息 ②政策主张 ③立论理由 ④立论依据 ⑤驳斥理由 ⑥可信度 ※政策论证的八种模式：①权威模式 ②统计模式 ③类别模式 ④直觉模式

⑤分析模式 ⑥解释模式 ⑦实用模式 ⑧价值评价模式

※政策论证的特殊形式——政策探究和政策对话

※政策审议的基本方法——评估和择优

※方案评估与择优的两种主要方法：

1、预测性评估：

（1）预测性评估的步骤：1）方案调查 2）详细研究； 3）进一步的分析； 4）试验式证实。

（2）预测性评估的方法：

①外推预测：分析人员根据目前的和历史的数据，来判断未来的社会状况

②理论预测：理论预测帮助分析人员以理论假设，以及当前和历史的数据为基础对未来的社会状况做出预测

③判断预测：试图就各种判断进行推导和合成

2、可行性评估：

（1）林水波、张世贤提出可行性包括四个层次：适当、 可能、 可行的、 可行性实验；

（2）可行性分析的对象：技术可行性，政治可行性，经济可行性，行政可操作性

※政策采纳：就是决策者正式同意采用某一政策方案来解决列在政策议程中的特定问题。

十一。公共政策抉择的合法化：是有关政策抉择主体依据有关法律，按照法定程序对政策方案加以审查，通过或批准，签署及发布的过程；其内容包括三个方面：

1、政策内容合法化：就是决策者择定的政策在内容上不能与既定的宪法和法律相抵触。必须合乎有关法律的原则甚至具体规定。

2、决策程序的合法化：就是政策抉择过程应合乎法定的程序要求。

（1）行政系统的决策程序：

①法制部门的审查 ②领导会议的讨论决定 ③行政首长的签署发布

（2）立法系统的决策程序：

①提出议案 ②审议议案 ③通过议案 ④公布政策

3、政策的法制化：就是有立法权的国家机关将有些成熟、稳定的政策上升为法律的过程，也称政策立法，其实是一种立法过程。 十二。危机决策的构成需要具备三个要素：

1、决策问题的发生、发展具有突然性、急剧性，需要决策者当机立断

2、可供决策者利用的时间和信息等资源非常有限

3、事态的发展危及决策单位、决策者的根本利益，并且决策的后果很难预料

第七章 公共政策执行

一．公共政策执行：是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。

※从20世纪70年代开始，西方特别是美国的学者将公共政策研究的主题和重心从政策制定转移到政策的执行上。

※公共政策执行的特点：

①目标的导向性

②内容的务实性

③行为的能动性

④手段的权威性

※公共政策执行的作用：

1、政策执行是实现政策目标的重要途径；

2、政策执行是检验政策质量的唯一环节；

3、政策执行是制定后续政策的基本依据

二．基于中国经验的政策执行“上来下去”模型内涵：

1、政策执行是一个“从群众中来到群众中去”的过程；

2、政策执行是一个“实验-推广”的过程；

3、政策执行是一个“执行-总结”的过程

三．政策执行研究经历了三代发展路径：

1．第一代政策执行研究路径被称为“向前推进策略”；即所谓的“自上而下”政策执行研究路径；

2．第二代政策执行研究路径被称为“向后推进策略”；即所谓的“自下而上”政策执行研究路径；

3．第三代政策执行研究的整合路径试图建立能够结合自上而下与自下而上模式的整合性概念架构。

四，基于西方经验的政策执行理论模型：

1、过程模型(史密斯模型)：提出政策执行主要涉及四大变量：

①理想化的政策 ②执行机关 ③目标群体即政策对象 ④环境因素

2、互适模型（也称互动理论模式，麦克拉夫林）：政策执行是执行者与受影响者之间就目标或手段相互调适的过程；有效的政策执行有赖于成功的相互调适。

3、循环模型(雷恩—拉宾诺维茨模型)：

（1）政策执行经历的三个阶段：①拟定纲领阶段 ②分配资源阶段 ③监督执行阶段；

（2）每个阶段都应该贯彻的原则：①合法原则 ②理性原则 ③共识原则

4、博弈模型（巴达克）：参与竞赛者是完全理性人，政策执行是一种游戏，它包含6个规定：

①竞赛者 ②利害关系 ③竞赛资源 ④竞赛规则 ⑤信息沟通 ⑥结果的不确定

5、系统模型（霍恩—米特模型，霍恩和米特提出的）：影响政策执行的变量来自系统本身和系统环境；合理有效的政策执行模型必须重视五个重要变量：

①政策目标与标准 ②政策资源 ③执行者的属性 ④执行方式 ⑤系统环境）。

6、综合模型（梅兹曼尼安—萨巴提尔模型）：认为政策执行是一个受多种变量影响的动态过程；将影响政策执行的变量追溯到了政策问题

五．政策执行机关的特性：

①执行性 ②服务性 ③权威性 ④法制性

六．下级执行人员执行行为的地位及作用：

1、行政人员的执行行为是政策执行的主体行为；

2、行政人员的执行行为是实现政策目标的重要保证；

3、行政人员的执行行为是塑造政府形象的重要途径

七．公共政策执行力：是政策执行者通过对政策目标及其方向的把握，设计政策实行方案，调度和配置相关资源，运用政策工具，从而实现政策目标、最终解决社会问题的能力及其成效。

高效的政策执行力必须具备的要素：

①必须具备较高的政策执行能力 ②必须具备较好的成效力。

※公共政策执行力的影响因素：

①执行者因素 ②资源因素 ③工具因素 ④环境因素

八．创新提升公共政策执行力的机制：

1、优化公共决策机制；

2、创新政策执行的动力机制；

3、构建政策执行的功能共享机制；

4、完善政策执行的利益均衡机制。

九．影响政策执行的主要因素

1、政策本身

政策本身对于政策执行的影响因素：①政策的合理性 ②政策的具体性 ③政策的稳定性

2、公共政策执行主体：是指负责组织落实公共政策的人员或组织，主要包括国家和地方的行政机关、司法机关、被赋予执行权的其他公共权力机关以及供职于这些机关的公职人员。

影响政策执行的主要因素：

（1）政策执行组织：

①执行组织的结构的合理性：要求组织的纵向结构层级化和横向结构专业化；

②执行组织权责的明确性。

（2）政策执行人员：

①利益因素 ②心理因素 ③知识因素 ④能力因素

3、政策对象

政策对象对于政策执行的影响因素（公共政策对象的特点）：①政策规定性 ②受动性 ③主观差异性

4、政策环境

政策环境对于政策执行的影响因素：

（1）自然环境

（2）社会环境：①政治环境 ②经济环境 ③文化环境

十．公共政策执行偏差：是指执行者在实施政策的过程中，由于受主客观因素的制约，其行为效果偏离目标并产生了不良后果的政策现象

※政策执行偏差的表现形式：

①象征性政策执行（不务实或阳奉阴违，前紧后送，敷衍塞责）；

②附加式政策执行（土政策）。

③残缺式政策执行（断章取义，为我所用）。

④替代性政策执行（挂羊头，卖狗肉；上有政策下有对策；）。

⑤观望式政策执行（软拖）。

⑥照搬式政策执行（原原本本传达，不折不扣执行，呆板执行）

⑦规避式政策执行（扯皮推诿）

※执行偏差产生的主观原因：

①政策执行者自身利益和需求。

②执行者的素质缺陷。

③执行机构的管理缺陷。

④政策执行的宣传缺陷。

※执行偏差产生的客观原因：

①政策本身的复杂性。

②政策环境的变化。

③目标群体的压力（利益集团的压力；目标群体的文化障碍）。

④缺乏健全的监督机制。

十一.矫正政策执行偏差的对策：

1、加强公共政策执行的成本-收益分析；

2、加强公共政策的认知力度；努力提高公共政策执行者的素质；

3、加强公共政策执行的控制与监督；

4、加强公共政策执行的制度创新；

十二，政策失灵：政策失灵通常被称为“政策失效”、“政策失败”，其实质是指政策执行之后，政策不一定总是能产生政策主体所希望的结果。

※政策无效执行：在政策执行的过程中，会有许多的意外和多变因素，当这些因素致使政策执行行为偏离政策目标时，就会导致政策执行无效。

※导致政策无效执行的具体表现：（2011-07）

1、执行机制与执行者的缺陷；

2、利益群体或压力集团的影响；

3、政策执行原则把握不好；

4、政策执行环境的影响；

5、目标群体的不配合或抵触

※公共政策有效执行的原则：（2011-04）

①忠实原则（最基本的原则） ②民主原则 ③法治原则 ④创新原则

※公共政策有效执行的机制：（2011-04）

1、公共政策信息沟通机制

2、公共政策的公民参与机制，表现以下几个方面：

①公民参与执行计划 ②公民参与执行监督 ③公民参与执行评估

3、公共政策的激励、责任与监督机制：

①激励机制 ②责任追究机制 ③监督机制

第八章 公共政策的评估与监控

一．公共政策评估：依据一定的标准和程序，通过考察政策整个政策过程的各个阶段，各个环节，对政策的效率、效能、效益，价值等进行检测和评价，以判断政策结果实现政策目标的程度。

二．公共政策评估的目的：

1、积极目的：

①发现政策制定过程中的偏差，为备选方案确定优先顺序提供依据；

②明确政策的可行程度，得出继续执行政策或停止执行政策的判断；

③依据评估结果，改善政策执行程度与技术；

④分清多项政策的轻重缓急，对政策资源进行重新配置，为下次政策制定、执行和调整过程准备一定的有利条件。

2、消极目的：

①炫耀工作业绩，为本级政策或相关政策部门歌功颂德，追求个人职位的升迁；

②夸大工作难度，要求追加政府活动预算，增加工作机构和人员；

③规避责任；

④批评政策以达到改变政策的目的。

三．公共政策评估的作用：

1、政策评估是获取政策运行可靠和有效信息的重要手段；

2、政策评估是进行政策调整、提出政策建议的重要依据；

3、政策评估是检验政策结果的必要途径；

4、政策评估是重新配置政策工具和政策资源的基本前提；

5、政策评估是构建良好公共关系的有效策略；

6、政策评估是管理科学化和民主化的必要保证。

四．政策评估的主体：除了立法机关、政党组织、司法机关、社会组织和公民外，比较重要的评估主体是：

1、政策制定者和执行者：了解全貌、评估结论容易被采纳。容易受到固有观念和利益的束缚，同时因为往往缺乏评估专业训练，所以影响评估质量。包括五方面的工作：

①政策调查报告 ②政府工作报告 ③公民意见投诉 ④政策听证会 ⑤政府效能考评或绩效考评。

2、专业机构和人员：机构系统内部的评估者和受托者：评估结论易受重视，但是容易受到牵制和暗示，而影响评估质量。独立观察者和研究者：不带偏见，但是材料困难，结论不易受重视。

3、大众传播媒介：中国正处于转型期，政府信息披露程度较低，因此大众传播媒介作为政策评估主体占有很重要的地位。

五．公共政策评估的类型：

1、正式评估和非正式评估

2、内部评估和外部评估，外部评估分为两种类型：

（1）受委托进行的评估，最主要的外部评估方式

（2）不受委托进行的评估，这类评估包括：

①立法机关评估 ②司法机关评估 ③大众传播媒介评估 ④投资者（如企业）评估

⑤公民评估 ⑥研究机构评估 ⑦社会团体（第三部门）评估

3、预评估、过程评估和结果评估（预评估有五方面的内容：①政策可行性评估； ②政策公优缺点评估； ③政策优先顺序评估； ④政策有效性评估； ⑤政策影响评估；）

4、单一政策评估与复合政策评估

六．公共政策评估的内容：

①政策成本评估（投入与产生之间的比例关系）

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