浅析投融资规划对城投公司的作用

浅析投融资规划对城投公司的作用

城市投融资事业部李闯

【摘要】

城投公司作为政府的投融资平台，为城市的发展做出了巨大贡献，但随着城镇化进程的加快，城投公司所承担的城市建设任务越来越重，这对城投公司的投资、融资、经营管理能力等都提出了更高的要求，为了实现城投公司的可持续融资，保证城建任务的顺利完成，城投公司应该对自身的投资、融资、债务偿还、经营管理等做好统筹规划。 【正文】

目前，城投公司已经成为各地方政府城市建设的投融资平台，在“经营城市”的大背景下，城投公司逐步成为地方城建投融资的主力。但随着城市化进程的加快，城市建设投资的需求远远超出城投公司的融资能力，加之政府对金融领域宏观调控和融资平台的清理力度的加大，以及城投公司自身投融资体系的不完善，国内大部分城投公司尤其是中小城市的城投公司面临资金匮乏、造血功能衰竭的情况。

一、城投公司投融资现状

城投公司承担着城市基础设施的投融资职能，城投公司的持续发展有赖于其资金的良性循环，也就是说如何解决城投公司的持续融资，如何保证城投公司的债务有效偿还，进而如何完成城市基础设施的投资建设任务，以促进城市建设的发展与城市经济社会的进步才是城投公司的首要任务。但目前城投公司在投融资规划方面仍然存在很多不足与缺陷。

1、缺乏统筹规划，投融资工作被动

虽然政府成立了基础设施投融资平台，希望通过市场化运作的模式，推动城市建设步伐，但由于城投公司的特殊性，导致其并不能完全脱离政府控制。城投公司最基本的职能就是“代政府融资，代政府投资，代政府管理”，因此它与政府有着天然的联系。这也导致城投公司必须按照政府的要求开展工作，出现被动融资、被动投资等现象。另外，由于城投公司大都疲于应付政府的建设任务，收入来源不足，同时对公司整体的投融资工作缺乏系统全面的考虑，只是盲目融资、投资，进而导致融资效率低下，融资成本偏高，偿债来源无法保障等问题。

2、融资方式单一，抗风险能力偏低

城投公司在城市基础设施建设中发挥了巨大作用，加快了城镇化进程的步伐，有效解决了财政性资金不足的问题。但很多城投公司的资金主要是通过一些政策性或商业银行借款取得的。这种单一的融资渠道和融资模式，导致城投公司还本付息压力逐年增加，融资风险逐

年增加，财务风险难以控制，最终可能演化为财政风险。目前，很多城投公司都处于高负债的运行阶段，甚至面临资金链断裂的风险。国家正是基于城投公司面临巨大的财务风险，2010年以来出台了一系列针对融资平台的清理规范措施，其主要目的就是为了控制城投公司的债务风险，使城投公司步入良性发展的轨道。

3、经营性资产缺乏，融资能力受限

由于城投公司以承接政府公益性项目为主，这些项目缺乏相应的经营收入，严重阻碍了城投公司持续融资能力的发挥。近年来，各城市政府也通过授权并入城投公司的资产的形式增强城投公司实力，但这些资产一般都是公益性的城市基础设施，资产盈利能力差。城投公司还未能通过市场化经营，形成盈利能力强的资产，而这些资产恰恰又是城建融资的载体。由于自身“造血”功能不足，没有稳定的收入来源，自身不具备偿债能力，完全依靠政府财政资金支持或配备土地的出让收入，不仅会增加财政压力，还会受土地市场风险的影响，这种状况是城投公司发展的巨大障碍，最终将影响城投公司投融资功能的发挥。

4、缺乏担保体系和风险预警机制

很多城投公司主要依靠的是并没有真正法律效力的财政担保等形式。财政隐形担保缺乏法律保护，平台公司的融资缺少正当的担保机构。一旦融资平台投资收益无法覆盖成本，则地方财政将面临巨大压力。2010年，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）明确指出坚决制止地方政府违规担保承诺行为，只允许地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。这就给本来就缺乏担保机制的平台公司带来更加严峻的考验。同时，由于城投公司成立初期只是发挥政府职能部门的作用，没有完全与市场接轨，缺乏应对市场风险的能力，因此，其市场风险的预警机制也不健全。

二、城投公司投融资规划的内容

投融资规划是以城市规划、区域开发规划等为依据，通过对城投公司的系统分析，以城投公司所承担的土地拆迁补偿、基础设施、市政公用设施、公益设施项目、工业厂房等的投资、融资、建设工作、以及土地储备和供应为统筹对象，以政策、法规、资源等为约束条件，以投融资策略设计、投融资建议等为目标，为系统解决城投公司发展中的投融资问题、理顺融资需求、控制融资风险以及为实现城投公司可持续融资提供参考依据。

投融资规划关键是对城投公司的投资、融资、资金偿还、盈利模式等进行系统、全面的统筹设计，对融资过程中可能遇到的问题制定具有针对性的解决措施，或进行业务调整，或争取政府支持等。

三、投融资规划的重要作用

要解决城投公司投融资工作的难题，关键要转变工作方式，树立全局意识，敢于合理借鉴新投融资模式，特别是利用好投融资规划的思想和方法来统筹城投公司的投资建设任务。投融资规划的作用主要体现在以下五个方面：

1、提高资金使用效率

由于融资成本是城投公司非常重要的支出项目，因此如何实现资金使用效率最大化对平台公司的发展至关重要。城投公司的投资项目具有投资总额大、占用周期长、基本无收益等特点，这就要求城投公司应尽量提高资金使用效率，保证用最少的滚动资金完成建设任务。投融资规划正是通过合理的投融资模式设计，使城投公司的资金实现滚动使用，避免由于投融资模式不合理导致融资成本增加、资金使用效率低下等问题。投融资规划提高资金使用效率还表现在，通过对不同类型项目融资策略的合理安排，降低融资成本。

2、为投资决策提供参考依据

城投公司的投资项目涉及征地拆迁、市政道路、园林绿化、公建配套等，这些项目各自属性不同，其投资模式、回收模式等也有所不同，需要对其进行分类管理。投融资规划正是通过对城投公司投资项目的分类管理，针对各类项目提出具有针对性的融资策略，同时对每年的投融资需求进行测算，这不仅有助于开发主体提高项目管理效率，而且也为管理者的投融资决策提供了参考依据，有利于提前做好资金安排。如果投融资规划能得到政府认可，城投公司在向政府争取支持时也更具说服力。

3、实现计划向建设的转变

投融资规划正是基于城投公司承担的基础设施建设计划，通过资金的统筹安排来实现项目的落实。城投公司根据城市规划和政府下达的投资建设任务来开展工作，但这些建设任务要落到实处，还需要做好资金的统筹安排，即基于投融资规划做好投资测算和开发策略的研究工作。投融资规划是落实规划、统筹资金的一种方法，它有利于城投公司站在全局的角度经营城市。过去很多城投公司在没有做投融资规划之前，对于下一步工作很难形成全面的认识，对政府的任务要求只能被动地接受，融资工作缺乏主动性和预见性。通过投融资规划的编制工作，城投公司可以与政府领导及相关部门形成很好的沟通局面，提前谋划项目，提前进行资金筹备准备，化被动为主动，更有利于建设任务的落实。

4、理清各利益主体的责权利关系

城投公司是代表政府行使其职能，因此城投公司的行为也代表了政府行为。但城市开发建设不能仅仅依靠政府，利用社会资本推动城市开发建设已成共识。政府以提供优质的公共服务和打造良好的政策、投资环境为主，因此政府可以通过提供优良的公共服务，出台优惠的政策和创造良好的投资环境增强对投资人的吸引力。在引进投资人的同时还应明确政府和投资人、政府和城投公司、城投公司和投资人等各利益主体之间的责权利关系。这就要依托

投融资规划，分析区别城市开发建设中涉及的各类项目的不同性质和投资收益模式。政府在政策法规框架内，进行市场指导和合理授权，市场对政府才有信心，城投公司才能真正实现自主经营，才能增强自身的资本运作能力，同时增强对社会资本的吸引力。

5、实现项目与资本的有效对接

目前，城投公司是城市基础设施开发建设的主体。因此，做大做强城投公司是推动城市发展的关键。做大做强城投公司的首要任务就是要壮大其经营性资产规模，建立合理的投资回收模式，打造可持续的现金流，提高经营管理水平，进而提高其融资水平和融资能力。以城投公司为基础，不仅可以通过银行等金融机构进行间接融资，还可以利用企业债、中期票据、资产证券化等多种直接融资方式。对于各类基础设施和公共服务设施项目，还可以采用BT、BOT等项目融资方式。为了提高投融资效率，可以利用投融资规划的方法，对城投公司的投资项目进行融资、投资、回收模式等系统设计，做好投融资活动的风险控制，提高项目对投资人的吸引力，为项目与资本的对接打下良好的基础。

四、小结

城投公司作为政府的投融资平台，为了可持续地为城市建设发挥融资作用，应该对政府下达的各项投资、融资、经营管理任务进行系统规划和合理安排，按照企业发展规律实行可持续发展，努力提高自身盈利能力和可持续融资能力。在公司发展过程中应认真处理好企业效益与政府要求以及社会责任的关系，兼顾当前任务与长远发展目标的关系，真正成为一个具备自我积累能力、可持续发展的企业。城投公司可通过投资具有一定收益性的项目产生持续利润和稳定的现金流，保持公司的可持续融资能力，使公司资产在规模与质量上得到双重提升。

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