浅析城投公司发展战略与路径

浅谈城投公司发展战略与路径

城投公司是经济发展和城市建设进步的产物，也是城市经营的需要。作为政府连接市场的载体，解决了政府无法融资进行城市基础设施开发建设的难题。自1992年上海城投率先成立以来，20年间各地城投概念的公司如雨后春笋，尤其是08年国家为应对金融危机而采取的经济刺激计划使城投类公司猛增致上万家，然而以政府为出资方的城投为城市建设做出贡献的同时，也深受债务的困扰，尤其是受困于地方政府的融资平台。如何创新多元化投融资平台、多重经营渠道，降低企业债务风险、提高盈利能力是城投发展突破瓶颈必须面对的新课题。

城投以投资额大、可经营性差、回款时间长、投资风险大等特点，对于新涉入城投业务的民资公司来说，在以政府投资为主导的城投行业，如何在众多国资背景的城投公司中分一杯羹，不但需要另辟蹊径、创新投融资及经营模式；更要确定投资主体，创新项目运作模式，多元化资金渠道，明确权益归属，并做好投资前期项目财务评价与抗风险能力分析尤其重要。

一、 城投来由、城投现状及问题

1、 现状

城投公司成立的出发点是彻底改变计划经济条件下政府既是城市建设的决策者，又是城市建设的投资者，既是城市建设的经营者，也是城市建设的管理者的不合理格局。大多数城投公司是按照《公司法》成立的国有投资控股公司，是城市资产市场化的载体，受城市政府授权或委托，统一负责城市资产投资和经营活动，担负着城市资产优化配置和保值增值的责任。在将城市建设中的政府行为转变为企业行为，结束城建基础设施投资与经营中的权责不分，政企不分的现象。同时，真正按市场经济的要求建立城市建设的投融资体制还不多，更多的是依靠政府财政拨款，多数的业务还仅仅局限于本地的市政工程建设。进入2011年，央行连续提高存款准备金与加息，宏观经济政策的持续紧缩使资本密集型的城投公司资金链更加吃紧，城投企业面临这前所未有的考验。

2、 问题

城投公司在为城市建设提供开发、建设、管理、运营平台的同时，也面临这自身发展的诸多问题。 资金回收周期太长，使用效率低下。作为一个可盈利或准盈利性投资项目，一般要经过投资(借贷)→经营→回收→还贷(有盈利)→再投入的一个过程。由于一些城市中资金经过多个部门的道道关卡，不仅数量减少，使用效率大大降低，而且回收时间拉长，给企业再投入增加了压力。如在一些城市中，城投公司主要承担的老城区旧城改造土地拍卖项目，从发改委立项到土地拍卖后土地出让资金到位少说要一年。如此长的周转期，捆住了企业再投入再发展的手脚。

融资渠道单一，负债率居高不下。由政府投入的城建资产运营权没有得到充分落实，引起城投公司融资功能不够完善，对外融资多以银行的长短期商业贷款等负债方式进行。一方面由于一些城建项目收益不高，引起银行慎贷程度越来越高，另一方面城投公司资产负债率越来越高，债务偿还难以保障。因此，继续靠负债融资不但难以满足日益增长的建设资金的需要，而且城投公司的可持续发展也受到一定的威胁。

项目建设仍延用计划经济的管理模式。在城投公司成立之初，有些城市政府还无法摆脱计划经济的管理模式，表现为：政府直接参与经济活动，重建设、轻经营，重形象、轻管理，在财政体制上统收统支，资金高度集中。支出大包大揽，不论大小项目，都必须按计划本子执行，即使实际情况发生变化，经费追加或调整都必须经过计划的调整，周期较长。一方面城市建设项目过分依赖财政的投资，另一方面财政投下去的资金又没人监管，用款单位资金投资效益较差，没有形成可以进行资本流动的循环投资的体制，阻碍了市场体系的培育和发展。 城建基础设施建设部门分散、管理分散、资金分散，阻滞了城投公司建立多元化融资体制的进程。由于政府仍按计划经济模式直接参与城市经营活动，为调动所谓的各方积极性，多方筹措资金，往往

把城建基础设施工程交给多个部门负责，这在短时间内保障了工程资金和进度。但从长远看，它所带来的资金分散、人力分散、管理分散却不利于城投公司开展资本化运作。

二、 城投业务领域及战略

目前城投公司业务主要集中在环境业务（固体垃圾处理、污水处理）、地产业务（土地整理、一二级联动开发）、公共交通（道桥、停车场、给排水）、股权投资等四大板块。

也可以划分为三种类型：

1、经营性项目，即具有收费能力并可取得合理利润，具有还贷能力的项目。这类项目可通过市场进行有效配置，如市政收费道路和桥梁、土地整理开发、户外广告等。

2、准经营性项日，即收费偏低、无法完全收回投资，难以完全靠自身积累自我发展的项目。这类项目附带部分公益性，要通过政府适当贴息或政策优惠维持运营，如供水、供气、教育产业化、轻轨系统、污水处理厂、垃圾处理厂等。

3、非经营性项目，即产品或服务无偿提供、无回报的公益性项目，建设这类项目是为了获取社会效益和环境效益，市场调节难以对此起作用，如绿化、排水、学校、非收费式路桥。

目前多数城投公司主营业务还在土地一级、二级联动开发、收费式公路桥梁等经营性项目上。对于非经营性或准经营项目则主要是政府财政推动。

三、 城投公司核心能力、战略、经营模式

核心能力是一组资源与能力的组合，是企业持久竞争优势的基础，这种能力不仅要确保自身发展的基本需要，而且具有竞争对手难以模仿的特征，并且具有较强的延展性，易于将其用于其他业务领域并产生竞争优势。核心能力的培育是一个动态的过程，其内涵可随着企业的发展和竞争格局的变化而不断丰富。城投企业可以沿着城市基础设施建设的价值链按照纵向一体化的思路扩张自己的各种专业能力从而扩展经营范围。 1. 核心能力

①城建资源的整合能力，包括:土地出让金政府净收益的注入，城建财政专项资金投入，贷款道路通行费、环境改善费等城建规费性资金投入；基础设施沿线户外广告、冠名权、依托资产的特许经营权、政府支持政策等软性资源；城建领域上市公司等特别平台的整合等。

②规划前期能力，包括:研究城市总体规划、微区域详细规划、制定城建发展策略，抢占投资先机。 ③投资项目评估能力，包括分析项目建设的工程可行性、社会经济可行性、财务可行性，不确定及敏感性评价、研究项目对社会的贡献、对企业的利益以及采取何种投资策略、融资策略等。 ④筹融资能力，包括:保证经营性资源的收益水平、利用整合的资源构建非经营性项目的收益模式，从而构建融资条件。对资本市场的研究能力、巧妙运用各种融资工具的能力。如：发行企业债、融资租赁、BOT或BT、PE、资产证券化等。 2. 发展战略

①增加经营性项目

城投类企业的定位和任务决定了它必须投资市场失效无人愿意投的准经营和非经营性项目。但如果完全是准经营性和非经营性项目，本身没有或较少收益现金流就无法形成造血能力。而经营性项目是支撑城投形成造血机能、持续盈利能力和再融资能力的基本条件。因此，应允许城投集团投资水(供水、污水、中水)、燃气、垃圾处理、地产、房产等经营性项目，甚至像泰达、首创集团那样形成多元化经营的控股型投资集团。

②积累资源

核心能力的建立，目的在于利用其良好的延展性拓展业务，并取得相应的竞争优势，而业务的拓展需要企业有必要的资源来支持。而一些关键性资源如政策性资源、财务资源、品牌资源和人力资源的积累，应该成为城市基础设施建设企业日常工作的中心议题。

③外部化成长

内部化成长是企业的基础，但它通常是一个较为漫长的过程，而且在向新领域扩展业务时往往面临较大的风险。当城市基础设施建设企业已经处于一定的发展程度，并获得了核心能力之后，采取外部化成长方式通常是较理想的战略选择。

(l)以收购、兼并或股权划转等方式进入股票资本市场利用股票市场融资是企业迅速发展壮大、直接面向资本市场的重要策略和手段。但城投类企业的共同特点是普遍缺乏良好的经营性项目，获取的经营收益时间较漫长，自行发行新股上市难度非常大。因此欲进入股票市场进行股权融资的最快、最直接方式是通过并购或股权划转的方式控制已上市公司，再通过资产置换，将上市公司改造成可用的基础设施类投资或经营公司。

(2)参资或收购经营性基础设施经营公司和房地产公司如前所述，经营性项目是支撑城投形成造血机能、持续盈利能力和再融资能力的基本条件。而自主投资此类项目往往因缺乏经营能力而难以短期内获得良好效果，时间上不利于融资能力的快速积累。所以可考虑参资或收购经营性基础设施经营公司和房地产公司，通过整合此类业务尽快获得投资收益、形成企业造血能力。 3. 经营模式

城市基础设施投资建设的经营模式主要是通过对城市综合开发价值链中各项活动进行组合来构建。就一项具体的建设项目而言，城市基础设施建设企业可采用的经营模式至少包括以下四种，即投资与资本运作模式、建设项目的建设管理模式、设计、建设与施工建造总承包模式、项目的建造一拥有一运营模式。城市基础设施建设企业可根据建设项目的性质和条件，做出适宜的选择。

①投资与资本运作模式

这是指由城投类企业对本地或异地新建的城市基础设施或系统进行投资和资本运营，然后通过这种投资和资本运营获得收益的一类业务。随着国家逐步实施环保产业的非公益化、市场化和企业化，这个领域的投资必将从现有单一的国家投资为主，转向投资多元化，而且这一领域的投资收益率将会随着市场化进程的发展而不断提高，从而使这一领域成为一个投资回报相对较高的产业领域。另外，各种城市基础设施处理设施都包含有较大比例的土地资产，地产的持续稳定升值是许多地区发展过程中的一种客观规律，所以这种投资中孕育着一定的土地升值效益。

公司在采用这种模式时，实际上是把价值链的前端(包括规划前期、项目评估和融资)作为主要的经营内容。在对拟建项目的收益性做出准确判断的前提下，通过采用全资、参股或购买股份等形式在这一领域投资，然后在适当的时机采用出租、出售或转让股份等形式收回投资并获得投资收益。这样城市基础设施建设企业既可以发挥融资能力优势，又能够获得先行优势，以尽快占领市场和获得投资收益。目前，有许多地级市政府希望通过引进投资的方式建设自己的城市基础设施，并且愿意和有能力保证投资者的合理盈利和资本的安全退出。所以城市基础设施建设企业可以考虑组织和投入相应的资源，积极谨慎地在开展相应的投资和资本运营业务。

②建设项目的建设管理模式

这种模式是指由城市基础设施建设企业作为建造管理承包商开展本地或异地城市基础设施建设项目的建造管理，并通过这种建造管理获得收益。由于城市基础设施设计与建设具有自己的独特性，需要城市基础设施建造业务和管理方面的专业知识较高，一般的工程建设公司不具备相应的业务能力，竞争相对较少，所以这是一个很有前景的业务领域。尤其是随着我国逐步与国际接轨，由一个资信和技术较高的公司按照国际通行的建造管理(CM)模式开展城市基础设施工程建设的办法将会逐步盛行。

建造管理有两种类型，一种是代理型建造管理，即建造管理方作为业主的咨询和代理，与业主签定代建服务合同，规定固定的酬金和管理费。同时，业主在各施工阶段再与承包商签订工程施工合同。另一种是风险型建筑工程管理方式，即建造管理方也担任施工总承包商的角色，一般业主要求建造管理方提出保证最大工程费用，以保证业主的投资控制。如最后结算超过这一数额，则由建造管理方赔偿，反之则节约的投资归业主所有，但建造管理方由于额外承担了保证施工成本风险，因而能够得到

额外的收入。

③公私合作投资模式

即PPP模式，基础设施建设领域的P即(Pub1ic-Private-Partnership公私营合作)模式，是指公共部门与民营企业以合同关系相互合作共同筹集资金进行特许建设和经营某项基础设施项目，并共同承担风险。通过这种合作形式，使公共部的成本和风险大为降低，既满足了民营企业盈利性的要求又提高了公用事业的服务效率和质量。项目公司通过资本金注入和银行贷款筹集资金，其中贷款还贷来源为项目经营带来的直接收益和通过政府扶持转化来的效益。采用P即融资模式可以通过政府对项目的扶持，提高项目的收益强度，降低项目风险，使准经营性项目融资成为可能。这样既解决了项目建设资金的需求，又避免了政府直接举债。所以说，在目前及可预见的将来，由于我国的城市化建设处于持续的高峰期，在基础设施的提供仍由政府主导、公用事业产品和服务的定价未能完全反映价值的情况下，大量的基础设施项目是准经营性的，非常适合采用P即融资模式筹资建设和运营。

④项目的建设一拥有一运营一转让模式

即BOT(转让)或BOO(不转让)模式，这种方式是投资者按照政府授予的特许权，建设并经营城市基础设施工程项目，特许期满向政府或公共部门转让(BOT)或持续经营(BOO)。城投类企业采取这种模式，有利于作为项目发起人，将项目立项或做好前期工作后转让特许权给外来投资者或合作公司，以次获得特许权转让收益;或获得直接经营收益。同时由于特许权模式越来越规范，使得政府对特许项目更能从法律层面予以支持，有利于项目收益模式的构建和保证。

四、 城投发展方向及职能定位

所谓城市经营，就是以城市发展、社会进步、人民物质与文化生活水平的提高为目标，通过市场机制对城市中的土地资本以及道路、桥梁等人力作用资本和路、桥等冠名权等相关延伸资本实行重组和营运，改变过去在计划经济条件下形成的政府对市政设施只建设，不经营，只投入，不收益的状况，走以城建城之路。这个定义明确了政府和城投公司在城市经营战略中的\角色\，政府应行使城市基础设施建设的规划、立项审批、监督管理等职能，而将城市基础设施项目投资基本上交给代表政府的市场主体即城投公司来实施。城投公司的根本任务在于不断提高城市基础设施的投资运营效率，促进城市建设事业的健康发展。这个定位明确了城投公司的两个任务：一是建设城市基础设施，二是按市场规律对城市基础设施管理、运营。

城投公司的经营发展方向。首先，城投公司应该是城市建设投融资的运作主体。作为城市基础设施投融资主体的城投公司，应将计划经济条件下各部门分散投资、分散管理的政府行为，转变为控股公司集融资、投资、建设和经营相结合集约管理的企业行为，彻底解决城市基础设施建设投资与经营责权不明，政企不分问题。城投公司在城建资金运作的方式上，应按照城建项目收益性、准收益性、非收益性等不同性质，采取不同方式。公益性、准经营性城市基础设施项目建设资金主要由政府投资，并通过城投公司行使投资职能，不足部分由城投公司筹集运作，政府的财政城建资金及土地收益，过桥过路费可作为偿还债务的保证；经营性城市基础设施项目的建设，可由城投公司作为项目发起人，吸引多元投资，也可由其他投资方投资建设，这可使让城投公司从繁琐的日常管理性事务中脱离出来，像某一旧城区拆迁项目，就可委托开发公司或其他项目公司操作。

其次，城投公司应该是城建资产的运营主体。经过长期投入，形成大量的城建存量资产，在城市资产中占有相当大的比重。由于过去政府或主管部门既是投资者，又是经营者，实际上这部分国有资产没有明确的业主，往往造成建设时热火朝天，建成后管理薄弱、无人管理，需要大量的城建维护补贴。现在用市场经济观念进行审视和分析，大部分城建资产不但可以形成新的产出，还可以运用市场手段，使存量资产盘活变现。以城投公司为主体，运用市场手段运营城建资产，不仅可以解决城建资金不足这一难题，还可以提高城建资产的运营效率，形成城建资产投入、产出良性循环，促进城市基础设施建设的可持续发展。

五、 新城投的方向及策略

① 实现产业链的延伸

城投类企业在顺利完成政府交给的投融资建设任务，推动城市发展的同时，需要通过自身的发展，实现资产保值增值，使客户、员工和股东都能够得到理想的回报，努力做到“模式领先”，“资源持续”和“能力最优”。

三者之间，模式最为重要，作为企业创造价值的商业逻辑，它解释了企业需要创造的核心价值。作为投融资平台的城投类企业存在的最大意义，实际上就是融资模式的创新。“模式创新”对于未来城投类企业发展来讲外延将会更大，将不仅仅局限在城市建设和融资领域，更要涵盖企业未来产业链延伸，实现业务模式和收入模式的创新，寻找能够带来持续收益，创造与现有业务互通互补的商业模式，支撑企业未来的成长等诸多内容。

其次是资源和能力，这二者是形成竞争优势的基础。“资源”指的是广义的资源，资源的可持续性包含了未来各种资源的储备，资产结构的可持续，资产总量，结构和收益水平的可持续性，以及战略性资源的进入和非核心资源的退出。“能力”指的是企业能否面对成为一家现代公司的挑战，不仅是指开展业务的融资能力，项目管理能力，而是在强调构筑能力的各种要素，无论企业开展何类业务，在观念，体制机制，知识技能和学习创新上的能力将会决定企业未来发展的成败。

从城市的发展方向来看，随着城市经济从“要素驱动型”向“效率驱动型”再到“创新驱动型”的发展，基础设施硬件建设总会有饱和的周期，城投类企业应该紧跟城市发展阶段，从服务城市基础设施硬件开发，逐渐过渡到区域综合开发，再到城市软件配套“现代服务业”经营开发，从基础设施投融资平台，逐渐演变城市基础设施综合运营服务商，到服务城市竞争力提升的“城市发展综合服务商”。

通过产业链的延伸，在保持现有核心职能的基础上，业务循环逐步扩展，力争涵盖投融资平台“四大核心任务”，即“投资建设”、“融资创新”、“城市开发”、“资产经营”，在不同发展阶段，布局不同的业务发展群落。一般来讲业务群落的第一层面是拓展并确保核心业务的运作，确保当前的核心业务，能为企业带来稳定业务营运收入和现金流，培育相关经验和技能，确立经营概念和经营模式；第二层面是通过发展新业务，进入城市开发板块，通过新业务的快速增长，与第一层面业务形成良性循环；第三层面是开创未来的事业机会进入新兴业务板块，创造未来5-10年有生命力的业务，能够与一二层业务互动，形成独特竞争力。

如何调整产业结构，实现发展转型,还需要在细节问题上不断摸索研究。 ②保证发展资源的可持续

这里说的发展资源的可持续包括三方面：第一方面指的是资源储备可持续，包括项目、土地、资金、人员和智力资源储备；第二方面指的是资产结构和管理方式清晰，可持续，即做到分业经营，分类指导，分级管理；第三方面指的是资产经营的可持续，通过战略投资与资产经营的互动，加强投资分析与投资决策，加强从工程设计到实施的全程成本控制，通过有效经营管理计划与控制，保证合理资产总量和收益水平，加强经营结果与前期对比和项目后评估，建立资产处置与资产重组机制。 ③优化管理，提升能力

管理能力的提升，是现代企业打造百年基业的必由之路，也是城投类企业由政府特定目的型公司向一个真正的市场化企业转型，实现可持续发展的基本前提。企业的能力除了天生的资源禀赋能力，例如与政府的关系、区位发展优势以外，竞争的主要能力都来自于后天培育，这些能力包括如：通过梳理内设部门组织架构，适应发展需要，明确管辖权属，形成线路清晰、责任明确、专业纯粹的管理脉络，并完善体制机制。完成制度流程建设阶段性目标，初步形成内控风险管理体系，做好风险防范工作。强化考核机制，落实岗位职责，以能力定位置；量化指标体系，以责任心、执行力定收入；完善激励制度，全面提高集团各管理岗位的工作绩效。加强“熟前期、懂管理、会理财”的综合性人才培养，提升干部专业技能，培育学习和创新环境，促进企业智力资源的积累。

如果城投类企业能够较好的解答上述问题，企业将具备较为完善的公司运作机制，融资平台的功能得以充分发挥，对下属企业的产业规划和布局形成框架，建立起规范的公司治理结构，成为资产规

模大、专业化水平强、市场影响力显著的公司，在肩负公用基础设施投资及战略性投资任务的同时，自身价值得以充分的体现，形成产业投资与资本市场的良性循环

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