天保工程全面停伐森工企业改革思路及若干政策问题

天保工程全面停伐森工企业改革思路及若干政策问题（2007年）

编者按：为了研究现代林业建设中，天保工程区全面停伐森工企业的改革思路及途径，以及需要解决的相关政策问题，国家林业局天保办张志达主任率调研组到四川、云南两个重点省作了专题调研，撰写了“天保工程全面停伐森工企业改革思路及若干政策问题——关于四川、云南两省重点森工企业的调研报告”。国家林业局李育材副局长作了重要批示：“这份调研报告，极有参考价值，为林区的改革、发展和稳定提出了系统的建议和意见”。现将调研报告全文刊载，供各地参考。

天保工程全面停伐森工企业改革思路及若干政策问题 ——关于四川、云南两省重点森工企业的调研报告

我国天保工程实施以来，长江、黄河流域重点森工企业在连续近10年全面停止森林采伐后，当前面临的状况如何？下一步改革走向何去？需要解决哪些问题？带着寻找解答这一系列答案的目的，最近，我们到四川、云南两个重点省份进行了专题调研。通过调研，我们欣喜地看到了森工企业在实施天保工程中的发展变化，同时也忧虑着森工企业面临的众多困境，特别是集体林权制度改革，给部分森工企业生存产生了重大影响。在调研中，更多的是引发我们思考，森工

企业如何按照建设现代林业的要求，进行“脱胎换骨”式的改造，推进新时期的体制创新。通过深化改革，创新体制，从而回答社会各界普遍关心的天保工程结束后，全面停伐森工企业怎么办的问题。

一、重点森工企业为我国林业建设做出重大历史性贡献 我国国有林区，主要包括黑龙江、吉林、内蒙古、新疆、云南、四川、陕西、甘肃、青海九省区的国有林区。新中国成立以来，为了保障国民经济恢复发展的需要，解决木材供需问题，国家在国有林区先后投资建设了135个林业局，即森工采伐企业，亦称上游企业。其中东北、内蒙古3省区重点国有林区84个，其他6省区51个。在51个林业局中，四川省22个，云南省16个。国家在开发国有林区，建设森工采伐企业的同时，还投资兴建与采伐企业相配套的木材运输企业、木材加工企业、林产化工企业、林机修造企业、林业筑路企业等，亦称下游企业。为适应林区社区独立生产生活的需要，林区又相继发展起了医院、学校，以及各种商业服务网点等，逐步形成了相对封闭的社区管理。四川、云南作为西南国有林区的重点省份，早在五十年代，国家就有计划地组织开发这一林区。林业部组织编制了《金沙江林区开发规划总方案》，国家计委批准了规划总方案。六十年代中期，林业部根据国家三大线建设的部署，成立了金沙江林区会战指挥部，从全国各地抽调一大批林业技术骨干，参加林区开发会战工作。随后不久，会战指挥部就被“文革”冲挎而夭折了。但会战期间建立了一批林业局、水运局、木材加工厂、林业机械厂等企事业单位，为后期开发该林区奠定了基础。作为金沙江林区组成部分的雅砻江林

区，开发管理权下放给四川省后，四川省成立了雅砻江林区会战指挥部，又新建了一批重点森工企业及附属单位，一直延续到1982年林业管理体制下放有关地州，会战指挥部才彻底解体。

据有关资料表明，四川省国有林区从开发建设至1985年底，森工基本建设累计完成投资12.57亿元，其中国家投资11.03亿元。建设林区公路6746公里，渠道1131公里，河道整治2157公里，水运收漂工程40处，贮木场14处，大中桥梁77座（3153延长米），电站92座（装机容量5859千瓦），房屋122.2万平方米。建成森工（林业）局24个，木材加工企业64个，机修企业5个，林化企业9个，设计施工企业4个，运输企业3个，林业职工17万多人，其中森工采运职工9万多人。到实施天保工程前，四川重点森工企业累计为国家生产商品材1.2亿立方米，上交利税20多亿元，修建林区公路增加到7700多公里。云南省森工基本建设，从1952年至1987年，共完成投资8.74亿元，修建林区公路18139公里，房屋建筑187.41万平方米，形成木材生产能力130-140万立方米，锯材140-150万立方米，胶合板1万立方米，纤维板1.2万立方米，各种机械设备6500多台，基本建成了木材生产、加工、综合利用、设计施工、林业机械生产和维修、汽车运输、水运出河、铁路中转等相互配套的森林工业生产体系，上缴利税3.5亿元（其中税金1亿元），职工6万多人。四川、云南两省国有林区的开发，森工企业的建设发展，为支援国家“大三线”建设，促进国民经济发展，繁荣少数民族地区经济，以及

林区文化教育、医疗卫生事业等，都做出了历史性重大贡献。森工企业的辉煌历史已记载在中国林业建设的史册上。

由于国有林区长期不合理的开发利用，森林资源集中过伐严重，天然林资源急剧下降，可采资源接续不上，引发形成了森工企业“两危”（森林资源危机、企业经济危困）的局面。到天保工程实施前的几年，大部分森工企业生产经营十分艰难，大量富余职工无业可就，工资收入水平低下，家庭生活拮据贫困，林区社会各种矛盾越积越深。森工企业以牺牲生存基础的森林资源为代价，在为国家创造巨大社会财富，提供大量木材产量的同时，却陷入了前所未有的困境中。

二、天保工程给森工企业带来深刻的变化和影响

1998年，天保工程在我国国有林区开始试点，2000年全面实施。东北、内蒙古重点国有林区森工企业实行减伐限产，木材产量减幅40%，而长江、黄河流域天保工程区，包括四川、云南的森工企业则全面停伐减产。天保工程的实施，有力促进了国有林区森林资源的保护、恢复和发展，给四川、云南两省正处于“两危”中的森工企业犹如注入了强心剂，激活了森工企业的“肌体”，带来了森工企业一场深刻变革，不仅影响着森工企业现在的生存，而且还将影响着森工企业今后的发展去向。

1、森工企业经营活动由采伐木材全面转向森林管护。以采伐生产木材为主要目的的森工企业，在实施天保工程后即停止了一切木材生产经营活动，开始了全面管护森林的新阶段。各森工企业积极采取措施，进行经营方向的大转变，内部组织机构的大调整。一是调整木

材生产组织结构。四川省阿坝州马尔康林业局将原来的9个林场缩减为5个，局机关减少合并科室5个，取消了木材生产管理机构，原来山上的采伐工段改建为森林管护所，在管护所下又增设了若干管护站。二是落实森林管护责任区和责任人。森林管护作为森工企业新的“主业”，人员就业的主渠道，工作得到全面加强，措施得到有效落实。各森工企业按管护难易程度，将森林管护划分为若干责任区，落实管护责任人，实行分片承包管护，森工企业职工彻底由砍树人转变为护林人。三是营造公益林成为森工企业新的生产活动。部分森工企业在自己经营区的宜林荒山荒地上开展营造林活动，部分无经营区的森工企业在当地政府的协调下，利用国家公益林补助资金，安排富余职工为农村集体和农民造林育林。森工企业经营活动内容的改变，实际上已失去了原有森工采伐企业的性质，森林保护的公益事业正成为新时期森工企业的主要任务。

2、森工企业经济来源由经营性收入变为财政性拨款。过去森工企业围绕木材生产开展一切经营活动和管理工作，其经济来源主要来自于木材采伐收入。天保工程的实施，完全改变了森工企业再生产循环过程，资金循环链也随之中断。现在企业全部资金来源于天保工程建设国家的财政补助性资金和公益林建设投入。一是转向森林管护和公益林建设职工的工资收入，主要依靠森林管护费的补助，以及从事公益林造林的劳务费。由于从编制天保工程实施方案以来，管护费和公益林投入标准一直没变，使得大部分森工企业职工工资多年来一直处于低水平状况，有的还不到地方工业企业职工收入的一半。二是森

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