中国地方政府投融资

第二章 中国地方政府投融资

体制的改革与创新

第一节 北京市基础设施投融资体制改革创新与措施 一、关于基础设施投融资体制改革创新

（一）１９９９年《北京市人民政府批转市计委关于深化本市基础设施投融资体制改革的若干意见》，决定进一步深化北京市基础设施投融资体制改革，探索和建立更加适应首都经济建设需要的基础设施投融资体制，并提出了深化北京基础设施投融资体制改革的具体政策

１．投资主体多元化。根据基础设施项目的性质和特点，将其分为非经营性项目和经营性项目：非经营性项目包括城区道路、城区河湖治理等；经营性项目包括供水、污水处理、垃圾处理、公共交通、轨道交通、燃气、供热等。 非经营性项目仍主要以政府为投资主体。经营性项目要逐步由以政府为单一投资主体，转向在政府政策引导下以基础设施投资公司投资为主，企业、民间投资者和外商多元投资主体共同参与投资的有序竞争。

２．融资渠道多样化。融资渠道要由政府拨款的单一渠道，向政

府拨款、政府控股参股、企业利用市场融资，以及民间投资者和外商直接投资相结合的多样化融资渠道转变。非经营性项目由政府直接投资。经营性项目由基础设施投资公司负责

投融资，可采取包括国内银行贷款、发行债券、上市募集、转让经营权、产业投资基金以及利用世界银行、亚洲开发银行和外国政府贷款等多种融资手段。同时，积极鼓励和引导民间投资者和外商投资经营性基础设施。

３．财权与事权统一化。为充分调动区、县政府投资基础设施建设的积极性，根据“两级政府、三级管理”、财权与事权相适应的原则，将目前由市政府负责的基础设施专项建设资金部分下放给区、县政府，进一步明确市政府及区、县政府在基础设施建设上的投资范围和责任，实现财权与事权相统一。

４．政府管理规范化。强化对政府投资基础设施建设项目的管理，加强监督调控，各部门明确职责，实现管理规范化、程序化。由计划部门负责项目前期规划与决策、资源总体平衡、资金综合平衡、投资政策、项目稽察等。城市基础设施各行业主管部门工作重点要逐步转向行业发展规划、法规制定和监督执行等方面。在项目选择方面，由计划部门牵头组织有关部门，根据《北京城市总体规划》和国民经济中长期发展计划，建立重大基础设施项目库，综合平衡，研究提出基础设施项目，进行资金平衡及技术方案、投资主体选择等前期策划，按规定决策程序报批，并列入年度投资计划。 ５．经营管理企业化。继续按照政企分开的原则，将行业管理职能与企业经营职能分开，建立产权清晰、权责明确、政

企分开、科学管理的现代企业制度，实现基础设施经营管理企业化。

（１）对已成立的从事基础设施建设、管理的国有独资公司，继续深化改革，使其真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的生产经营公司。

（２）改革现行生产与供应一体化的模式，按照专业化分工和市场化、商品化的要求，逐步将水、气、热等行业中的生产企业与供应系统分开，组建各自独立的法人企业。 （３）将水、气、热、公交、地铁等行业中的设计施工企业、器材零部件生产企业等，从运营主体中分离出来，实行社会化经营。

（４）对垄断行业实行市场准入制，政府部门负责经营特许权的授予，采取招投标方式，择优选定特许经营企业。 ６．工程建设社会化。针对目前一些基础设施项目建设中，同一经营实体或同一行政事业单位在其直接管辖范围内包揽设计、施工、监理“一条龙”作业的状况，积极推行设计、施工、监理及设备材料采购的公开招标投标制，实行工程建设社会化。逐步形成建设部门制定施工定额的实物量，物价部门制定相应指导价格，社会中介机构负责概预算审查、合同审定、招投标工作的工程建设社会化监控体系。 ７．举债融资责任制化。针对目前部分基础设施建设项目缺乏还款约束机制和还款保障机制的问题，实行举债融资责任

制化。对外注重信誉，对内强化管理。对现有债务根据财权、事权的调整，相应制定还款计划；对新的举债融资，实行责、权、利的统一，按照“谁用钱，谁还债”的原则，落实还款责任制，实现自借、自用、自还。

８．价格市场化。逐步理顺经营性项目的产品和服务价格，推进基础设施产业化经营。要根据基础设施及公用事业的特殊性、社会各方面的经济承受能力和心理承受能力，制定基础设施产品和服务价格的调整计划，逐步弱化经营性基础设施及公用事业产品和服务价格的福利性，不断提高其商品化、市场化的程度，使其适应基础设施投融资体制改革的需要。续深化改革，使其真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的生产经营公司。

（２）改革现行生产与供应一体化的模式，按照专业化分工和市场化、商品化的要求，逐步将水、气、热等行业中的生产企业与供应系统分开，组建各自独立的法人企业。 （３）将水、气、热、公交、地铁等行业中的设计施工企业、器材零部件生产企业等，从运营主体中分离出来，实行社会化经营。

（４）对垄断行业实行市场准入制，政府部门负责经营特许权的授予，采取招投标方式，择优选定特许经营企业。 ６．工程建设社会化。针对目前一些基础设施项目建设中，同一经营实体或同一行政事业单位在其直接管辖范围内包

揽设计、施工、监理“一条龙”作业的状况，积极推行设计、施工、监理及设备材料采购的公开招标投标制，实行工程建设社会化。逐步形成建设部门制定施工定额的实物量，物价部门制定相应指导价格，社会中介机构负责概预算审查、合同审定、招投标工作的工程建设社会化监控体系。 ７．举债融资责任制化。针对目前部分基础设施建设项目缺乏还款约束机制和还款保障机制的问题，实行举债融资责任制化。对外注重信誉，对内强化管理。对现有债务根据财权、事权的调整，相应制定还款计划；对新的举债融资，实行责、权、利的统一，按照“谁用钱，谁还债”的原则，落实还款责任制，实现自借、自用、自还。

８．价格市场化。逐步理顺经营性项目的产品和服务价格，推进基础设施产业化经营。要根据基础设施及公用事业的特殊性、社会各方面的经济承受能力和心理承受能力，制定基础设施产品和服务价格的调整计划，逐步弱化经营性基础设施及公用事业产品和服务价格的福利性，不断提高其商品化、市场化的程度，使其适应基础设施投融资体制改革的需要。

（二）２００３年底，为适应首都经济社会发展和北京举办２００８年奥运会的需要，加快北京市城市基础设施建设，广泛吸引社会资本投入城市建设，努力提供优质的公共产品和服务，北京市发布了《关于本市深化城市基础设施投融资

体制改革的实施意见》（以下简称《意见》）

《意见》提出深化城市基础设施投融资体制改革的总体思路是：按照“政府主导、社会参与、市场运作”的方针和“增量改革、存量试点”的原则，通过开放本市城市基础设施建设和经营市场，进一步整合城市基础设施资源，转变政府职能，改进管理方式，实行基础设施特许经营制度，打破行业垄断，形成有效竞争格局，逐步将政府资金从经营性城市基础设施项目中退出，集中投向非经营性城市基础设施项目，引进社会投资，盘活存量资产，加快首都城市基础设施建设。《意见》还提出了关于深化北京市基础设施投融资体制改革的实施政策。

１．打破垄断，全面放开城市基础设施建设和经营市场。对于自来水、燃气、热力、污水和垃圾处理、收费公路等经营性基础设施项目，新建设的将逐步减少政府投资，采取ＢＯＴ等方式面向社会投资者招标；对存量资产，除国家有规定的以外，将采取ＴＯＴ、股权转让、经营权转让等方式面向社会投资者招标。对于有经营收入但不足以收回成本的轨道交通等新建基础设施项目，将通过政府资金的引导，采取ＰＰＰ模式吸引社会投资者合作建设。对于政府行政办公设施、城市道路、公共绿地等非经营性基础设施项目，将以政府投资为主，通过代建制方式进行建设；对于其中有条件的项目，将按照ＢOＴ方式吸引社会资金进行建设，政府通过

补偿机制和回购方式，回报投资者。

２．整合城市基础设施资源，转换企业经营机制。通过行业资源整合，构建基础设施投融资平台，为城市基础设施建设和发展筹集资金。搭建城市基础设施资产经营平台，对经营性城市基础设施中由政府投资形成的经营权、股权，按有关规定进行出让、转让，实现城市基础设施多元化投资经营。整合、盘活存量资产所回收资金纳入国有资本经营预算，按照北京市统一规划，用于非经营性和有经营收入但不足以回收成本的城市基础设施项目的建设和运营。实施企业股份制改造，规范法人治理结构，转换国有企业经营机制。实行主辅业分离，逐步将城市基础设施的工程设计、施工、监理和 设备生产、供应等辅业从国有企业中剥离出来，实现社会化经营。

３．强化政府经济调节、市场监管和公共服务职能。坚持“公 开、公正、公平”原则，对参与城市基础设施建设的国有资本、民间资本和外国资本一视同仁。依法对企业的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件等进行管理，实现政府由直接管理经营者向市场监管者的转变。自２００４年起，对符合国家产业政策、城市总体规划和环保要求的非政府投资项目立项与可行性研究报告的审批逐步实行备案制。调控土地使用。改革和完善基础设施定价体系。依法竞价出让公交线路专营权以及道路、广场、绿地、桥梁、停车场等公共设施

的广告权、冠名权和收费权，所得收入用于城市基础设施建设。

二、关于基础设施投融资体制改革的有关措施

《北京市人民政府批转市计委关于深化本市基础设施投融资体制改革的若干意见》中，也提出了深化北京市基础设施投融资体制改革的具体措施。

１．非经营性基础设施项目的投融资体制改革。为保证非经营性基础设施项目的建设，要进一步明确划分市政府及区、县政府在非经营性基础设施项目建设方面的财权和事权。 （１）市政府主要负责以下全市性非经营性基础设施项目的投资建设：城区四环路以内快速路、主干路道路工程及配套雨水管线；市级管理的城市河湖。其资金来源主要为市财政预算内拨款用于基础设施建设的部分。

（２）城近郊各区、县政府主要负责以下非经营性基础设施项目的投资建设：城市快速路、主干路以外的城区道路；区、县级管理的城市河湖；所有涉及城区道路建设、河湖治理项目的拆迁安置等。其资金来源主要是本区、县财政预算内拨款用于基础设施建设的部分、市政府返还５０％综合地价款及市政公用设施建设费区、县政府分成部分。今后，除国家及市政府重点项目用地外，城近郊区土地开发，以各区、县政府为主，按统一规划进行。

（３）远郊各区、县政府主要负责本区、县范围内的基础设

施建设（公路建设工程除外）。其资金来源主要是本区、县财政预算内拨款用于基础设施建设的部分、征收的全部地价款及市政公用设施建设费等。

因各区、县基础设施现状条件和财政收入水平差别较大，按上述原则划分财权与事权后，区、县政府确实难以承担的非经营性基础设施项目，在具体安排计划时，可做适当调整。 ２．加快经营性基础设施项目投融资改革，设立基础设施投资公司。为实现经营性基础设施建设项目的投资主体多元化和融资渠道多样化，拟设立两家基础设施投资公司，主要负责除公路、电力以外的经营性基础设施项目投融资与建设。 （１）基础设施投资公司为市政府出资设立的国有独资公司，以在本市行政区划内，从事经营性城市基础设施建设投融资为主业。

（２）基础设施投资公司的主要业务范围：负责本市城近郊区基础设施中给水、污水处理及排放、垃圾处理、轨道交通、燃气、供热、公交等经营性项目的建设投资，以及政府基础设施建设资金的运作；在确保完成年度计划安排项目的前提下，可兼做其他盈利项目。

（３）基础设施投资公司的权利：根据市政府授权，经营管理所持国有资产；经营运作市政府投入的资金；对所投资项目行使重大决策、资产收益和选择经营者等出资主体的权利。

（４）基础设施投资公司的主要职责：按照市计划部门编制的年度投资计划，通过各种融资渠道筹措公司应负责的建设资金，并对城市基础设施项目承担建设实施和借贷资金、还本付息的责任；采取参股、控股、注入资本的方式对经营性基础设施项目进行投资，并在政府政策引导下积极促进企业、民间投资者和外商投资；通过资金市场为建设项目融资和提供担保；通过资本运作，对市政府授权经营的国有资产股权进行调整和重组，盘活国有资产存量，实现国有资产保值增值；在根据市政府授权经营国有资产和接受市政府投资的同时，承担历年来市政府在相应行业项目投资中的债务。 （５）市政府对基础设施投资公司的投入：综合地价款市政府分成部分，城市基础设施“四源”建设费、市政公用设施建设费市政府留用部分，污水处理费、垃圾处理费、燃煤污染费等收费中用于基础设施建设的资金；根据融资任务和项目情况需要，市政府向基础设施投资公司增划的基础设施国有股权；基础设施在建项目中尚未验收、移交的市政府投资部分。

（６）两家基础设施投资公司，拟通过招标竞争方式选定公司组建。参与投标的公司的基本条件为：净资产在１０亿元以上；资产负债率在７０％以下；近３年内连续盈利，运营业绩较好；有较好的资信和融资能力。 ３．公路和电力建设项目的投融资体制改革。

（１）以养路费为基础资金来源，组成一个公路投资公司，负责四环路以外（含四环路）的公路及城市主干道建设。目前，先以现有市高速公路投资公司和市公联公路联络线有限责任公司为主体开展工作。

（２）电力基础设施建设的投融资体制改革待国家有关政策出台后，进一步研究。 ４．强化政府投资管理。

（１）制订和实施《北京市政府投资建设项目管理暂行规定》。

（２）严格执行国家基础设施建设审批程序，确保前期工作质量。项目建议书、可行性研究报告和初步设计文件，必须达到国家规定的工作标准。要建立相应的储备项目库，对外引资项目的前期工作可请国外中介机构参与。真正做到“在建一批、预备一批、规划一批”，杜绝政府投资建设项目中边勘察、边设计、边施工的“三边”现象。

（３）在政府投资建设项目中实行招标投标制度，严格按照《中华人民共和国招标投标法》的有关规定，发展招标代理机构，对政府投资建设项目的项目法人确定、勘察设计、施工、监理、设备和材料采购等环节招标工作实行全方位服务。招标代理机构不隶属于任何行政部门，在招标人委托的范围内办理相关事宜，不再报政府行政主管部门批准。 （４）在政府投资建设项目中积极推行合同管理制。政府投

资建设项目的设计、施工、采购和工程监理都要依法订立合同，各类合同要有明确的质量要求、履约担保和违约处罚条款。违约方要承担相应的法律责任，切实改变以往部分政府投资建设项目中合同关系不明确、合同条款不完善、合同约束力不强的现象。

（５）依照市政府各部门职能分工，加强计划、财政部门对政府投资建设项目全过程跟踪监督管理。禁止在设计、施工过程中，随意增加设计内容和提高建设标准。实行估算控制概算、概算控制预算、预算控制决算的过程控制，防止发生投资严重超概算现象。

（６）制订和认真执行《关于建立向政府投资重大建设项目派出稽察特派员制度的实施方案》，全面加强对基础设施项目建设的监督。

三、建立经营性基础设施项目投资回报补偿制度

２０００年１０月２０日，北京市政府批转北京市计委《关于对经营性基础设施项目投资实行回报补偿的意见》。内容包括：

１．采取招标等方式选择经营性基础设施建设项目的投资者。

２．实行经营性基础设施建设项目投资主体多元化。在北京市进行的轨道交通、收费公路、自来水、燃气、热力以及污水处理、垃圾处理等经营性基础设施建设项目，国有企业、

集体企业、私营企业、外商企业均可以参加投标。 ３．采取多种方式保证投资者的投资收益。一是建立补偿资金，对中标价格与政府定价之间的差额进行现金补偿。二是对某些大型基础设施项目，如补偿金难以实现对差价的补偿，可考虑在符合城市总体规划和土地供应总量的前提下，提供投资者一定数量的开发用地补偿。三是经行业主管部门审查并报市政府批准，给予投资者在其建设经营的项目中一定期限内的广告等方面的特许经营权；同时，鼓励投资者结合所建设的基础设施项目，开发旅游、娱乐等文化体育项目。四是对于投资规模很大并在短期内难以回收资金的项目，政府可投入一定数量的股本金，参与投资与经营。 四、建立城市基础设施特许经营制度

为了推进城市基础设施建设运营市场化进程，扩大融资渠道，加快城市基础设施建设，提供优质的公共产品和服务，维护投资者、特许经营者和消费者的合法权益，北京市出台了《北京市城市基础设施特许经营办法》，并于２００３年１０月１日起施行。该办法规定实行特许经营的基础设施包括供水、供气、供热、排水、污水、固体废物处理、收费公路、地铁、城市铁路和其他城市公共交通，以及其他城市公共基础设施等十一大类。特许经营可采取以下四种方式： （１）在一定期限内，将项目授予特许经营者投资建设、运营，期限届满无偿移交；（２）在一定期限内，将城市基础

设施移交特许经营者运营，期限届满无偿移交；（３）在一定期限内，将公共服务委托特许经营者提供；（４）根据实际需要、政府同意的其他方式，中华人民共和国境内外的企业和其他组织均可依照特许经营办法平等参与竞争，获得北京市城市基础设施的特许权。特许经营者可以四种方式取得回报：（１）对提供的公共产品和服务收费；（２）享有与城 市基础设施相关的其他开发经营权益；（３）享有政府给予的相应补贴；（４）市人民政府同意的其他方式。特许经营者应当通过招标投标的方式确定，应当对特许协议的内容进行明确规定。

第二节 上海市基础设施投融资体制改革创新与措施 一、基础设施投融资体制改革创新

（一）上海市城建基础设施投融资体制改革的回顾 上海投融资体制改革经历了一个循序渐进、不断深化的过程。

２０世纪８０年代中期到２０世纪９０年代初，上海城市建设处于起步阶段。以建立举债机制为重点，扩大政府投资规模。由于承担了国家财政税收的繁重任务，政府城市建设资金严重不足，每年用于城市建设的财政资金只有１９亿元人民币。因此，上海为了解决建设资金问题，成立了上海城市建设投资开发总公司、上海久事公司等政府性投资公司。作为融资主体，由市政府授权对城市基础设施建设和维护资金

进行筹措、使用和管理，使城市基础设施由政府直接投资转向通过政府性投资公司间接投资。通过组建投资公司，适度 集中使用各部门预算内、外各类政府资金，形成集自借、自用、自还于一体的负债经营、自我平衡的运作体系，扩大了政府资金的规模效应。以投资公司为融资主体，向世界银行、亚洲开发银行等金融机构贷款进行建设，当时共计融资３２亿美元。如南浦大桥、杨浦大桥就是亚洲开发银行的贷款项目。投资公司的创立对提高建设资金的经营管理能力，扩大融资渠道，增强政府的调控能力和强化投资责任，都起到了十分积极的作用。同时，各区、县也相继成立了区属城市建设投资开发公司，成为区、县政府城市基础设施建设的投融资主体，形成了“两级政府、两级管理、分层决策、分层投 资”的城市基础设施投资体制。

当然，负债建设加快了建设速度，同时也暴露了体制上的缺陷。

一是没有建立项目法人制，投资预算失控。“投资公司出钱，建设单位用钱”，项目资金的筹措和使用是两个独立的体系，投资公司扮演了出纳角色，资金使用缺乏内在约束机制，投资经常超预算。二是没有建立还贷机制，负债能力有限。这表明了负债建设模式的局限性。

２０世纪９０年代中期，以土地批租为重点，大规模挖掘资源性资金。土地资源是政府的一笔巨大财富，但过去长期沉

淀。上海通过土地批租共筹措资金１０００多亿元人民币，加快了旧区改造。如果没有土地批租收益，仅靠政府财力，要完成旧区改造任务估计需要１００年时间。然而，土地批租融资也有局限性：一是土地资源的有限性，决定了土地批租融资的阶段性；二是土地批租对象以外商为主，受国际经济形势的制约，亚洲金融危机爆发后，土地收入大量减少。 ２０世纪９０年代后期，以资产运作为重点，扩大社会融资。１９９７年亚洲金融危机爆发以后，土地批租大量减少，但国内证券市场规模迅速扩大，居民储蓄存款不断增长，社会富余资金增长。面对这种情况，上海将有盈利的基础设施项目推向市场，实行社会融资。

如已建成的项目以公司方式上市，筹资超过１００亿元人民币；高速公路等可以收费的项目，实行社会化招商，吸引社会资金１００多亿元人民币；为了降低投资风险，吸引企参与建设，市政府在土地出让、拆迁、税收、贷款贴息等方面实行了政策优惠。

（二）上海市投融资体制创新的基本内容

上海在城建管理体制、运营模式等方面也进行了全方位的改革。

一是改变政府资金投入方式。所有的建设项目，都以项目公司的方式实行市场化运作，改变了过去计划经济体制下财政直接投资的模式。同时，在建设过程中，严格推行招投标制

度。二是改变建设、运营一体的传统模式。对轨道交通实行了投资、建设、运营、监管“四分开”，将竞争机制引入各个环节。这一举措极大地加快了轨道交通的建设步伐。三是改革垄断行业。上海打破了自来水、煤气等自然垄断行业的垄断。如自来水公司按地域一分为四，组建了四家公司，同时将企业内部的制水、管网、销售等各个环节分开，引入竞争机制，从而降低了成本、提高了效益，大幅度减少了政府财政补贴，节余的资金被转用到绿化建设方面。四是实行社会投资者招商。

通过十多年来的投融资体制改革，上海实现了投资主体由单一到多元、资金渠道由封闭到开放、投资管理由直接到间接的转变，初步形成了“政府引导、社会参与、市场运作”的投资格局。这是一个观念转变的过程、不断创新的过程，也是政府管理模式按市场经济要求重构的过程。这一改革，对上海的发展产生了深远的影响，成为上海持续快速发展的巨大动力。

（三）上海改革城市基础设施投融资体制的主要做法 １９９８年以来，上海城市建设转向建设和管理并重的新阶段。在建设资金上，面临着更为严峻的挑战：一是上海旧区改造和城市建设的任务仍然很重，新一轮基础设施建设规模更大、强度更高；二是原来的筹资主渠道如土地批租、吸引外资等方式，已经远远不能满足经济建设和社会发展的需

要；三是资金市场化配置程度提高以后，政府可调控的资金越来越有限。面对新情况、新任务，上海进一步深化了建设投融资体制改革。

１．加快实现政企分开，切实转变政府职能。从１９９８年开始，上海对政府投资领域逐步进行分类界定，明确了政府投资主要集中在非竞争性的公益类项目和基础设施项目，退出一般竞争性投资领域；对有收费机制、收益稳定的城市基础设施项目，完全交给社会投资者投资；对一些有收费机制但效益难以做到投资收益平衡的基础设施项目，政府通过适当的补贴等政策鼓励社会资金规范、有序地投入。把政府的主要职责定位在做好“统一规划、培育主体、制定政策、依法监管”四个方面的工作：

一是高起点、高质量地做好规划，借鉴国外好的理念，整体上为发挥投资效益创造必要的前提条件。在上海城市轨道交通网络、黄浦江两岸资源的综合开发利用等专业规划中，已经采用国际招标和国际咨询的方式，提高规划水平。 二是推行项目法人制度和面向社会招商，促进投资主体多元化，改变过去由政府作为单一投资主体的做法。千方百计吸引社会资金直接进入基础设施投资领域，初步形成以社会资金为主、政府和社会共同投资的投融资机制。

三是通过政策配套、服务配套，按照“公开、公平、公正”的原则，营造市场化运作的外部环境。从财税政策、土地政

策等方面给予支持，同时加强对社会投资者的协调服务，增强政策的透明度和稳定性。

四是通过完善法规、健全监管机构，保障基础设施投融资长效发展机制。在资产保全、服务规范、价格收费、信息披露等方面，既要维护投资者的权益，又要强化对社会投资者的责任约束。按照上述定位，努力贯彻“重大项目规划设计国际化、投资项目招商运作市场化、项目公司投资主体多元化”的总体要求，推进政府职能转变，推动政府从“办建设”转向“管建设”。

２．充分运用市场机制，采取多样化的投融资模式。 一是体制创新。在城市轨道交通建设上引入竞争机制，实行投资、建设、运营、监管“四分开”，明确了投资主体，分别组建相互独立的轨道交通投资公司、建设公司、运营公司，由投资主体通过招标分别委托建设和运营，降低建设造价，提高运营服务水平，加快轨道交通建设的速度。

二是政策推进。在高速公路网和越江工程建设上，通过营造政策环境，全面推行社会招商。三条高速公路和两条越江工程项目共吸引社会资金１００亿元人民币，投资主体中既有中央的也有地方的，既有国有的也有民营的，既有上海的也有外地的，较充分地体现了投资的“社会化、多元化”。 三是强强联合。在磁悬浮轨道交通建设上，打破了行业界限， 引导大企业集团参与投资，组成了由具备一定实力的能源、

冶金、汽车、设备制造等大企业集团共同出资的项目公司。 四是资本运作。在水、电、气等公用设施建设上，充分发挥申能股份、原水股份等上市公司的作用，通过配股、国有股减持和资产经营等资本市场运作途径，拓宽了向社会融资的渠道。

二、上海市基础设施融资方式的创新

（一）创新投融资主体、组建城市建设投资开发总公司 上海市在１９８８年成立了城市建设基金会，将城建的财政性资金从财政局划给基金会，实现了城建财权与事权的统一。但因基金会不是法人，不能以法人身份融资，于是在１９９２年７月，又组建了城市建设投资开发总公司（以下简称“城投公司”）。这也是全国第一家城市建设投资开发公司。城投公司的诞生，标志着上海城市建设投融资开始由计划体制向市场体制转变。城市建设不再是政府统包统揽，而是在政府不断增加投入的基础上，由政府领导下的专业公司，以企业举债的形式，通过向金融机构融资和吸引社会资金等多 种办法，全方位筹措城市建设资金。从１９９２年至２００２年，城投公司通过多种渠道筹措的城建资金达１２００多亿元，先后为４２项重大工程解决了资金难题，几乎上海每项标志性工程身上都留下城投公司的影子。 （二）投资主体进一步多元化

自从２０００年上海开始大规模地推出公共基础设施投资

者招商以来，各类投资者踊跃参与，展开公平竞争。一些商业投资人，如金融投资机构、工业生产企业、房地产开发企业、社会基金组织，甚至个人，特别是那些具有较大资金集聚量的大型企业集团，急于寻找新的投资方向，直接参与城市基础设施建设投资。２００１～２００２年，上海已有一些民营企业通过公开招投标，直接参与了高速公路的投资建设，并获得了一定年数的经营管理权；另有一些个人也通 过入股，直接参与了越江隧道的建设。从招商结果看，投资者涉及不同的所有制、不同的行业。投资者大致包括以下几个方面：（１）民营资本。民营资本已逐渐成为上海公共基础设施投融资项目的最主要投资者，上海高速公路七成以上是民营资本参与投资开发。

（２）施工单位。如依靠自身的资本实力和银行的长期融资支持，上海城建集团以投资者的身份参与了嘉浏高速公路等的投资，上海建工集团参与了同三国道等项目的投资。（３）大型国有投资公司。上海的国有投资公司利用自身的综合优势，以一般投资者的身份，积极参与上海公共基础设施投资者招商项目的投标。（４）上市公司。如上海隧道股份有限公司投资上海大连路隧道工程项目。（５）信托投资公司等金融机构。上海爱建信托投资有限责任公司成功地竞标投资了上海外环线黄浦江越江隧道和复兴路越江隧道。（６）原材料供应商。高速公路、轨道交通等城市公共基础设施需要

大量的钢材、水泥等原材料，于是也吸引了部分原材料供应商加入到投资者队伍，以便于获得工程项目的原材料供应合同。

（三）多元化的融资方式

１．政府出资。包括市财政拨款、土地出让收入、各类城建政策性收费。

２．向国际资本市场融资，利用外资。１９８９年，上海成功地利用国际资本建设地铁一号线。之后，利用外资步伐大大加快，如通过世界银行和亚洲开发银行融资，解决了杨浦大桥、河流污水治理工程、内环线高架等重大工程的建设用款。

３．发行城市建设债券。如充分利用中央给上海的浦东开发的政策，发行浦东建设债券，以及发行市政建设债券、煤气建设债券等，为加快浦东、浦西重大市政联动项目建设，提高城市居民煤气化普及率，以及高架道路建设，发挥了重要作用。

４．市政设施部门专营权有期限出让。通过“三桥一隧”，延安路高架（东、西段），沪嘉、沪宁高速公路部分专营权出让等途径，筹措了大量城建资金。

５．组建上市股份公司。如组建凌桥股份有限公司、原水股份有限公司，筹措自来水的建设资金等。

６．吸引大企业投资市政设施建设。如上海实业等六大投资

（金融）集团公司，开始承担部分基础设施项目建设。 ７．融通社会基金。如借用市社会保障基金。

８．向国内金融机构短期贷款。平均每月向工商、建设、交通等银行短期融资达１０亿元以上。

９．基础设施信托。２００２年７月１８日，中国人民银行发布的《信托投资公司资金信托管理暂行办法》开始正式施行，当天上海爱建信托投资有限责任公司推出了“上海外环线隧道项目资金信托计划”，面向个人与企事业单位募集总量５．５亿元的资金，投向上海外环隧道项目建设。到７月２３日，全部募集工作顺利完成。其中机构投资者认购９０００万元，其余为个人投资者认购。等项目建成后，每年的运营收入扣除成本、财务费用等，加上政府补贴合计利润分 配给投资者，估计收益率在５％左右。爱建信托投资有限责任公司此举不仅是信托公司业务的新拓展，也是上海城市基础建设投融资的又一次创新。

（四）上海银行界基础设施贷款的创新

根据城市基础设施项目的特点，上海的银行对城市基础设施项目的贷款突破了传统的工商信贷的操作惯例，基本上采用了国际上“有限追索项目融资”方式。

１．贷款期限延长。以前银行中长期项目贷款，期限大部分在３～５年，上海基础设施项目贷款期限最长可达１５～２０年，基本满足了项目公司自身现金流量的匹配需要。

２．贷款金额增大。上海城市基础设施建设单个项目的银行贷款金额较大，大部分在１０亿～２０亿元人民币。 ３．担保方式创新。一般采用项目公司自身资产和现金流量作抵押，各投资方以其出资额为限承担有限责任的方式。 三、上海各行业投融资体制的改革创新

（一）上海高速公路投资体制：首创社会投资者招商模式 上海针对高速公路的现金流量稳定和投资回收期适中的特点，首创了投资者招商的模式，即按照ＢＯＴ项目融资的操作惯例，向全社会进行投资者招商。从２０００年初，推出第一条高速公路项目———嘉浏公路项目投资者招商以来，到２００２年９月为止，“十五”期间拟建高速公路项目的投资招商工作已经基本完成。上海高速公路投资者招商模式如下：政府就某一高速公路项目按照“建设、营运、转让”，即ＢＯＴ模式进行社会投资者招标；政府授予投资者（项目 公司）高速公路收费经营特许权（期限一般为２５年）以及其他支持措施；投资者中标以后，负责出资组建项目公司，项目公司的资本金一般在３０％左右，其他资金由投资者和项目公司自行向银行贷款；投资者（项目公司）负责项目的建设和营运，主要靠收费来偿还银行长期贷款和收回投资；特许经营权结束以后，高速公路无偿转让给政府，投资者自行承担项目投资的风险。

政府采取了以下便利投资者的措施：（１）合理切割项目，

减小规模，分段招商，便于社会投资者有能力参与。（２）财税政策上给予优惠，用地政策上给以支持。（３）建立统一收费结算体系，降低运营成本。（４）工程管理实行“代建制”，保证工程质量。在国内首次引入了与国际接轨的新型项目管理体制———代建制，由政府认可的各类专业化、社会化的工程项目管理公司代为组织各项工程的建设。 （二）上海轨道交通投融资体制：首创投资、建设、运营、监管“四分开”模式

根据新一轮城市规划，上海要加大轨道交通建设的速度，规划总长度约为５７０公里，每年约需投入资金１００亿元，而完成总体规划则需要投入资金３０００多亿元。如此巨大的投入，如果采取政府一方投入建设的办法，显然是一个巨大的财力负担。为了保证轨道交通项目的顺利建设，上海对轨道交通建设体制实施重大改革，实行投资、建设、运营、监管“四分开”，引入市场竞争机制，降低建设成本，加强综合开发，提高投资效益，加快上海轨道交通的建设。 １．在投资体制方面组建专业投资公司负责投融资。２０００年４月，由上海久事公司和上海城投公司联合组建轨道交通投资公司———上海申通公司，并按照现代企业制度的要求，建立轨道交通的商业化运作机制。上海申通公司在新的投融资体制中，采取了与以往地铁建设不同的投融资模式。其最大的特点在于：不是由申通公司为所有轨道交通项目进

行统一融资负债，而是采取与沿线各区一起联合组建轨道交通项目公司，项目公司的注册资金占总投资的３５％左右，申通公司和沿线各区负责相应部分的股权出资；另外６５％由项目公司向银行长期贷款。

２．建设体制实行代建总承包制，在地铁建设阶段进行专业化运作和适度竞争。组建了上海地铁建设总承包公司，并于２００２年８月引入了上海久创建设管理公司和沪港合资的上海港铁建设管理公司。

三家地铁建设公司按照市场原则，接受各轨道交通项目投资方的委托，完成轨道交通的设计施工招标、施工管理，直至交钥匙承包。

３．运营体制。打破由一家公司垄断运营的格局，成立了两家运营公司：上海地铁营运公司和上海现代轨道交通股份有限公司，通过市场竞争方式来获取轨道交通的运行权。 ４．监管体制。在监管方面，上海市政府的职责主要是建立公正、公开、公平的监管机制，提高轨道交通的运行效率。政府在投融资、建设、运营等各个环节，探索、建立有效的监管制度，以保护投资者和社会公众的利益。

第三节 深圳市基础设施投融资体制改革创新与措施 一、基础设施投融资体制改革创新

（一）２００１年１１月深圳市政府发布了《深化投融资体制改革指导意见》，系统地提出了投融资体制改革的目标和

原则，界定了各类投资主体的投资领域，明确了各类投资项目的责任主体，力求建立新型投融资体制，广泛筹集建设资金深圳市投融资体制改革的目标是实现投资主体多元化、融资渠道商业化、投资决策程序化、项目管理专业化、政府调控透明化以及中介服务社会化，建立以市场为导向的新型投融资体制。其改革的原则是打破垄断，放宽市场准入；坚持谁投资、谁所有、谁受益、谁承担风险；充分发挥市场对投融资活动的调节作用，实行政府宏观指导协调、企业自主投资、银行独立审贷；积极培育多元化主体，鼓励公平竞争，政府依法保障各类投资者权益和公众利益。改革的内容包括以下五个方面：

１．合理界定各类投资主体的投资领域。政府非经营性投资以非经营性基础设施项目、非经营性社会事业项目和重大高新技术项目为主，主要集中在教育、文化、卫生、体育、民政、口岸以及高新技术研发、环境保护、市政建设、防洪排涝、河道整治等领域。政府经营性投资以带动社会资本投资为目的，仅限于社会需要但民间资本和外资等社会资本不愿或无力投资的经营性基础设施项目、经营性社会事业项目和需要政府以战略投资者角色支持的重大高新技术项目等领域。除涉及国家和地区安全的项目外，其他领域一律向社会资本开放。要打破地区、行业、所有制和内外资界限，全方位开放经营性基础设施和经营性社会事业领域，使更多社会

资本成为这两大领域新的投资主体。除高速公路、港口、机场、电力等已经向社会资本开放的领域外，轨道交通、自来水供应、污水处理、垃圾处理等基础设施项目和教、科、文、卫、体等社会事业领域也要实行投资开放政策，实现投资主体多元化和融资渠道商业化。

２．打破垄断，鼓励竞争。给予民间资本、外资等社会资本平等的地位，在投资机会和条件、要素供给等方面消除人为壁垒，鼓励各类资本利用参股、收购、兼并等方式参与国有企业改制和事业单位公司化进程。

３．鼓励社会资本投资基础设施项目。积极引导民间资本和外资等社会资本向基础设施项目投资。对于轨道交通等短期效益不明显、中长期效益较稳定、投资规模大、其他社会资本全面介入有困难的重点项目，采取投资与运营适当分离、专项资金补贴、土地补偿以及其他优惠政策，吸引新的投资和运营主体。

４．多渠道融资。其中包括：大力发展直接融资，利用股票、债券、投资基金，继续运用好间接融资，广泛采用新型融资方式。其中新型融资方式有四种：（１）充分采用ＢＯＴ融资方式，为新建大型基础设施项目筹集资金。对一些大型基础设施项目，如桥梁、隧道、电厂、水厂、污水处理厂等，通过采用“建设—运营—转让”的形式，引入其他社会资本投资建设，政府允许投资者享有一定时期内的专营权，并享

受经营收益，专营期届满后，政府无偿收回经营权。 （２）积极推进ＴＯＴ融资方式，通过转让大型基础设施项目的经营权筹集资金。通过“转让—运营—转让”的形式，政府将已建成的某些大型基础设施项目（如污水处理设施）作价后转让给其他社会资本，政府以收回的投资进行新的项目建设，受让方在一定时期内享有专营权，期满后无偿将经营权移交给政府。（３）努力探索ＡＢＳ融资方式，进行信贷资产证券化试点。积极探索信贷资产的再融资方式，扩大信贷资产证券化的范围。政府支持有关企业、银行将有抵 押的信用资产重组，以抵押资产的预期现金流为担保，通过资本市场发行证券。认真搞好深圳市住房抵押贷款证券化的试点，鼓励企业与境内外金融机构合作，进行应收账款等其他信贷资产证券化的探索。（４）广泛实行融资租赁等方式，扩大资金来源。积极促进企业与有关厂商、金融机构合作，采用融资租赁的方式，以少量投资获得大中型设备的使用权，再通过分期付款（租）获取设备完全所有权。 ５．完善公用事业监督管理体制。强化对具有公益性和自然垄断特点的经营性行业的宏观监控，对燃气、供水、污水处理、城市通信等管道设施及公交线路实行专营权制度。通过制定具有约束力的专营权条例，对专营行业运营主体的产生机制、价格形成机制、服务质量、经营期限、收费标准、价格调整等进行法律规范，以利于改善投资环境，保障投资者

权益和公众利益。

（二）为贯彻落实《深化投融资体制改革指导意见》，２００２年３月，深圳市政府又出台《投融资体制改革实施意见》，规定涉及投融资体制改革的二十多项具体条例、实施办法都必须在年内出台在经营性基础设施项目方面，《投融资体制改革实施意见》规定，政府投资将逐步退出社会资本有意投资的经营性基础设施项目，对能源、燃气、交通运输、供排水、高新技术产业园区和其他领域的基础设施项目，通过多种方式，鼓励其他经济成分投资参股，实现政府投资的放大效应；对港口、机场、电力、轨道交通、公路、供水、污水处理、垃圾处理等领域的新建基础设施项目实行投资开 放政策。

（三）２００２年９月，深圳市先期推出供水、排水管网、煤气管网、公共大巴、污水处理、生活垃圾处理、环卫服务、医疗废物处置等八个行业，允许社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设和经营深圳市根据八个行业的行业特点，配套出台了特许经营改革的八个相关条例。根据条例规定，深圳市供水、供气、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施的建设，将公开向社会招投标，选择投资主体，鼓励国内外各类经济实体投资建设和经营。

二、基础设施投融资体制改革措施

２００３年５月１６日深圳市出台了《２００３年投融资体制改革计划》，市政府将在培育投融资主体、创新融资工具、完善投融资政策法规体系等方面推出２１项改革措施，为深圳市未来重大基础设施建设的快速发展多渠道筹措资金，从而打破了基础设施建设“一靠财政，二靠银行”的传统模式。深圳市投融资体制改革的重点之一是培育重大基础设施投融资主体。为实现“可持续”融资，改革计划

第一步将组建城市基础设施投资公司，按照“政府主导、市场运作、社会参与”的原则，通过引入民间、外来投资，利用资本市场借壳上市、发行企业债券等多种方式，为深圳市高新技术产业带、轨道交通二期、机场第二跑道等大型公益性基础设施专案多渠道筹集资金。改革计划还包括：利用世界银行贷款综合整治深圳市河流水环境；利用ＢＯＴ、ＴＯＴ融资方式吸引社会资本，探索创新深圳市已建和拟建污处理厂融资、运营方式；利用外国政府贷款建设垃圾处理厂专案；利用现有教育资源，积极引入社会各类资本，采取合办、 联办、承办和自办等灵活多样的办学模式，组建深圳实验等教育集团；规划建设一批国际学校和台商子弟学校，改善投资环境；利用招标等方式吸引社会资金投资医疗废物污染防治专案；以社会资金为主、政府资金适当补助的方式购置大型医疗设备；通过国际招标招募吸引外资进入深圳市燃气、水务、公交和食品等基础设施和公用事业领域；在文化产业

方面，通过专案试点，利用社会公开招投标方式确定中国（深圳）国际文化产业博览交易会的营运主体，拓宽融资渠道等。 三、建立特许经营制度

２００３年５月１日，《深圳市公用事业特许经营办法》（以下简称《办法》）开始施行。《办法》作为深圳市特许经营事业的最高法律依据，就市场准入与退出、公用事业价格及监管等共性问题做原则性规定，对诸如燃气、公交、供水、污水处理等行业特许经营中需要事先规范的一些个性问题，制定系列“附件”作为《办法》的组成部分。如果“附件”仍无法涵盖一些事项，例如每一条公交线路经营权中的特殊问题，可通过市政府相应主管部门的文件予以规范。 原则性与灵活性的结合，是《办法》的最大特点；既要促进公用事业竞争，又要维护公众利益。《办法》强调：公用事业特许经营应优先保证公众利益不受损害；特许经营者应确保提供持续、安全、优质、高效、公平和价格合理的普遍服务；特许经营者通过合法经营取得合理回报并承担相应经营风险。关于特许经营权的授予问题，《办法》采用的是行政许可模式，即政府通过颁发授权书的形式许可经营者从事公用事业。在这种模式下，为实现特许经营权公平、公正地授予，《办法》规定了招标、招募两种主要授予方式。政府投资建设的公用设施，所有权归政府所有，政府可以将公用设施通过租赁等方式交给特许经营者使用；特许经营者应按照

城市规划建设新的公用设施；特许经营权被收回或终止后，该公用设施按其承诺归政府所有；特许经营者不得以转让、出租、质押等方式处分特许经营权；市政府保留价格调整和监管权力，市政府价格部门会同监管部门负责公用事业价格的制定或调整；重视市民的权益，规定设立公用事业监督委员会，负责收集公众、特许经营者的意见，提出立法、监管等建议，代表公众对公用事业特许经营进行监督。

第四节 大连市基础设施投融资体制

改革创新与措施

２００２年大连市政府发布了《大连市公共基础设施和公益事业投融资体制改革实施意见》（大政发［２００２］４９号），提出了大连基础设施投融资体制改革的思路。 改革的基本目标是：通过深化公共基础设施和公益事业投融资体制改革，实现各类投资主体投融资行为规范、投融资渠道畅通、审批制度完善、相关的法规政策配套、企业投资决策自主、政府投资职能与运作方式合理、中介服务规范、信用担保健全，初步形成有利于资本要素合理流动的市场环境。

改革的主要内容包括：

１．放宽投资领域，加大启动社会投资的力度，不涉及国家安全和国家限制的投资领域，全部向社会资本开放。首先，通过调整公共产品价格、完善收费办法，鼓励和引导民间投

资参与城市供水、污水和垃圾处理、道路、桥梁等有经营性收入的城市公共基础设施建设。对回报率相对较高的公共基础设施和公益事业项目，引入竞争机制，公开招标确定项目法人，实行企业化运作；对回报率相对较低的公共基础设施和公益事业项目，采取贴息、减免土地出让金或财政列出专项补助资金等办法，鼓励社会资本投入建设和运营。对非经营性的公共基础设施和公益事业项目仍以政府投资为主导。企业作为投资主体可自行决策，通过公开、公平、公正的方式参与投资，投资所得权益归投资方所有。

２．培育投资主体，拓宽投融资渠道。鼓励境内外的各类企业，采取新的融资方式和渠道，加快筹措资金的进程；支持民间投资主体根据国家有关规定直接向国内、国际市场融资。按照“谁投资，谁受益，谁承担风险”的原则，鼓励大集团、大企业或上市公司进入市政、公共基础设施投资领域，并充分落实投资者在项目前期阶段的参与权、项目融资自主权、选择建设业主自主权等权益，真正实现投资者权、责、利相一致。积极创造条件，推进已经建成的经营性公共基础设施和公益事业项目的产权制度改革。通过全部或部分股权出让、经营权转让等多种方式，吸引国内外投资者参与经营。 对参与公共基础设施和公益事业项目建设和运营的企业，要按照《中华人民共和国公司法》规定，以有限责任公司或股份有限公司形式运营。

３．规范政府投资行为，简化行政审批程序。政府投资主要集中在非经营性的公共基础设施和公益事业项目上。要进一步完善各项规章制度，加强对政府投资项目的概算审核和招投标管理，严格资金监管，杜绝损失浪费，提高政府投资效益。除有特殊要求的工程外，其建设实施要逐步实行专业化管理，即委托专业化的项目建设管理单位，通过招标方式择优选定工程的设计、施工、监理和设备

供应单位，组织竣工验收，保证工程质量，控制工程概算。对通过招投标取得参与公共基础设施和公益事业项目建设和运营权的项目单位，在项目管理上实行前期登记制度，项目单位报政府主管部门登记备案后，自主开展建设前期工作。对政府参与投资和政府补贴的公共基础设施和公益事业项目，政府要加强项目监管。

第五节 成都市基础设施投融资体制改革创新与措施 ２００１年４月，成都市人民政府颁布了《关于加快成都市投资体制改革的决定》（成府发［２００１］５４号）及相关的１２个文件，对投资体制进行全面改革。文件提出对不同的投资者实行国民待遇，凡法律、法规和政策未明确限制的投资领域，应对所有投资者全面开放；对一切投资主体，不论所有制形式如何，不论是境内投资者还是境外投资者，不论投资额大小和企业规模大小，都要一视同仁，实行国民待遇；把固定资产投资项目按资金来源划分为政府投资项

目和非政府投资项目两大类进行管理；确定政府投资项目的基本管理方式为：严格实行民主化和科学化的决策制度、严格项目审批和监管制度、严格遵循政企分开原则，逐步建立投资、建设和运行管理“三分离”的管理体制；政府投资项目的运行管理原则上应通过公开招投标选择相应的项目运行管理公司（以下简称“项目公司”）负责管理；营利性项目招投标的主要指标是资产的保值和增值，上缴利润和管理费等，而非营利性项目的主要指标是资产的安全性和政府补贴标准等。自来水、天然气、污水处理、河道、绿化园林、 公交、路灯、垃圾清运和处理等各种基础和公益设施都应由项目公司营运管理；项目公司实行企业化运作，其性质不受所有制限制；为确保项目公司承担相应的社会责任，可实行以承包商履约担保为核心的风险管理制度；对基础性国有资产，包括收费公路和桥梁、自来水设施、污水处理设施、垃圾处理设施、城市公交设施、天然气输配设施、电力设施等，应通过资产经营权转让、股权转让、特许经营权转让、合资合作等多种方式对国内外投资者开放。

成都市发展计划委员会根据《关于加快成都市投资体制改革的决定》提出了关于成都市城建投融资体制改革总体思路建议。建议提出了通过改革达到“政企分开、盘活存量、聚集增量、经营城市”的总体目标。内容包括：

１．改政企不分为政企分开。将政府的投资、建设、运营职

能分离出来，组建新的市场主体。政府与新的市场主体，在资产和项目管理经营上，是一种授权委托关系；在市场角色上，是一种监管和被监管的关系。

２．改投、建、管三位一体为投、建、管三分离。将政府部门的投资、建设、运营职能分开，组建和培育投资主体、建设主体和运营管理主体；对分离投资、建设和运营职能的部门和单位进行撤并或改制为公司。

３．改投融资的单一性为投资融资的多元化。改革后的投融资市场面向社会开放，利用民间资本、信贷市场和资本市场，拓宽投融资渠道，发挥政府财政资金的杠杆和发酵作用。 ４．改分散管理城市资产为城市一体化经营。按“城市是最大的国有资产”理念，实现存量资产由部门分散管理转换为政府集中统一管理，由部门资源转换为政府资源，使城市资产部门分割的低效率配置转换为市场化的高效配置。 改革的思路是，以市场化和高效率为取向，构建市场监管主体、政府投资主体、建设管理主体和资产项目经营主体四个主体，形成监管、投资、建设、经营相分离的运行机制，即（１）政府作为市场监管主体，对政府投资和资产实行授权；（２）政府投资主体，依照政府授权对政府投资和国有资产实行契约式管理；（３）建设公司作为投资项目的工程总承包商，负责投资项目建设管理的全过程；（４）运营公司进行具体业务的经营。在这四个主体中，政府是主导层次，投

资、建设和运营是处于同一个层次上的执行不同市场行为的市场主体。根据不同的投资功能与存量资产的历史分布状况，拟成立三大投资管理（集团）公司，即城建投资管理（集团）公司、公用事业投资管理（集团）公司、土地开发投资管理（集团）公司，作为政府城市建设的投资主体。三大投资主体的性质是作为国有独资或控股公司，代表政府行使政府投资者和资产所有者的职责。其经营目标包括两个部分：一是社会效益目标，主要是公益性、政策性、福利性项目的投资和非经营性资本的管理；二是经济效益目标，主要对有收益项目的投资和经营性资产的运营。

第三章 发达国家城市基础设施

投融资概况

第一节 美国城市基础设施投融资概况

美国是发达的资本主义国家，在城市基础设施投融资方面积累了丰富的经验。

一、政府在城市基础设施投资中的作用

列入美国政府预算的投资主要是改善社会和经济发展环境方面的项目，如公路、城市设施、高科技、监狱、学校等。各级政府根据其职权范围的划分，在投资活动的出资和审批上各有分工。联邦政府主要负责涉及国家全局或需要巨大投资的项目，如国家公路和州际交通、国防、宇航和其他投资巨大的高科技项目；州政府负责州内的公路、州管的福利和

文化设施等的建设；市政府负责城市内的交通、供水、污水处理、消防和社会治安等的建设；县政府负责县属的学校和福利设施的建设。

（一）地方政府在城市基础设施投资中的作用

州地方政府１９９４年对基础设施的投资额比１９９３年提高了２．９％，达到１４３０亿美元，占政府部门对基础设施投资总额的７４％。从１９８４年到１９９４年，地方政府对各类基础设施的投资都在增加。州和地方政府也占整个资本支出的５９％。以上的数字都是指整个基础设施的投资，在城市基础设施投资方面，联邦政府的投资占其对所有基础设施投资总额的比例不到３０％，因此地方政府对城 市基础设施的投资在政府部门中占主导地位。城市供水、城市交通和污水处理是地方政府最多的三项支出。

美国地方政府的收入来源主要是三块：财产税、使用者收费和发行市政债券的收入。地方政府根据收入来源的不同性质分别用于资本性支出和日常性支出。各地政府都有管理公用设施建设的部门，管理部门要根据地方发展规划制定基础设施建设或更新计划，负责由地方政府预算出资建设的项目的筹划、经费预算、可行性研究，然后提交计划或规划部门审批。如果项目需要联邦政府投资，则要由联邦政府的有关部门进行相关的审核。地方公共设施建设部门要与政府部门之外的工程师共同研究和进行建设项目的工程设计，并据此编

写标书，进行工程招标。当建设项目被列入政府的预算之后， 即可开工建设。

（二）联邦政府在城市基础设施投资中的作用

１９９７年联邦政府对基础设施的投资为４８３亿美元，仅占各级政府对基础设施投资的１／４。联邦政府不直接参与对城市基础设施的建设，而主要采取拨款的形式间接参与，拨款有３０４亿美元。对１９９６年的基础设施存量的统计表明，８８％的基础设施是由州政府或地方政府拥有，联邦政府只占１２％。从城市基础设施来看，联邦政府所占的比例就更小了。

美国的城市公共交通建设由交通部的联邦运输管理局负责。联预算每年有５０亿美元用于城市交通，其中４５亿美元是设施投资，用于购买车辆、更新设备、增添新的设施等；５亿美元是研究费用。

该局每六年制定一个规划，每两年向议会报告一次公共交通预算的执行情况。１９９７年制定的下一个六年规划投资为３１０亿美元，平均每年仍是５０亿美元左右。 二、公共设施项目的资金来源

各级政府用于公共设施建设的预算资金主要来自税收。美国经常性的税收主要有财产税、销售税（企业税或营业税）、所得税。财产税归地方政府支配；销售税（企业税或营业税）由州政府掌握；所得税交联邦政府，其中的一部分再返还给

州政府。另外，还征收汽油消费税补贴公路的建设。近些年，由于预算的不足，已不能满足公共设施建设的需要，各级政府都设法开辟一些其他的资金 来源。主要有以下几种：

１．在正常的税收之外，开辟专项建设税费，原则是“谁受益、谁出钱”。例如，波特兰市有一个社区要修一条人行道，政府没有足够的预算经费，要求社区内的居民出一部分建设费用，征求该社区居民的意见后，政府制定了收费的方案，经议会通过之后，就由政府出面组织收费和建设。 ２．发行市政债券。对于建成后可以收费的项目，如机场、收费公路、桥梁、隧道等项目，许多地方政府采取发行债券的办法筹资。如波特兰市机场扩建的１０亿美元投资，５０％是靠发行债券解决的，另外５０％的资金是从机场降落、租赁场地、商店承包、设施使用及一些临时性的收费中筹集的。为了鼓励公众购买基础设施建设债券，政府往往规定对这些债券的收益免征所得税，使购买这类债券的实际收入高于购买其他债券的收入。

３．鼓励私人部门投资。近些年，一些原来完全由政府投资的基础设施项目开始鼓励私人部门参与投资。如波特兰市在与华盛顿州交界的哥伦比亚河上新建的５号码头，建设资金的１０％是政府筹集的，其他９０％的资金是私人企业投入的。政府为了鼓励私人企业投资，提供了一些优惠的条件，

如免交财产税、有权购置港口附近的土地、可以租赁使用港口、可以出售利率低的债券等。

４．由政府提供信用担保，鼓励私人部门参与基础设施建设。如在南加利福尼亚州有一条国道，由于过于拥挤需要扩建，建设费用需要１１亿美元，而联邦政府和州政府都拿不出这么多钱。于是由政府负责３５％的建设费用，而其他６５％由私人开发公司承包，并由开发公司发行政府提供担保的建设债券。如果公路运营之后的收益达

不到预期的收益，联邦政府负责提供贷款，并予以资助，以保证运营成本和偿还债券本息。 三、发达的市政债券融资

美国有着成熟的资本市场，其中包括良好的制度环境和专业的中介机构。对于地方政府来说，它们对基础设施投资的３０％以上来源于发行市政债券融资。

在美国，市政债券是指州和地方政府及其授权机构发行的有价证券，目的是为一般支出或特定项目融资。市政债券是美国地方基础设施融资的主要工具。根据《１９８６年税收改革法案》的规定，市政债券的税收待遇有三种情况：用于公共目的的债券，其利息收入免缴联邦所得税；用于私人项目的债券需要交联邦所得税，但可以免缴债券发行所在州的所得税和地方政府所得税；既非政府目的，又非私人目的的债券，如住宅与学生贷款，也是免税的，但发行数量受到限制，

而且利息收入被作为选择性最低税收的优先项目。目前，绝大多数市政债券是用于公共目的的免税债券。根据信用基础 的不同，市政债券又分为一般债务债券（ＧｅｎｅｒａｌＯｂｌｉｇａｔｉｏｎＢｏｎｄ）和收益债券（ＲｅｖｅｎｕｅＢｏｎｄ）两大类。一般债务债券可以由州、城市、镇和县发行，都以发行者的税收能力为基础（以一种或几种税收的收入来偿还），本金和利息定期支付，违约的情况极为罕见。某些一般债务债券不仅以征税权力做保证，而且以规费、拨款和专项收费来保证，这类债券被称为双重担保的债券。收益债券是指为了建设某一基础设施而由依法成立的代理机构、委员会或授权机构发行的债券。这些基础设施包括交通设施（收费桥、收费公路、港口、机场）、医院、大学宿舍、公用事业（供水设施、污水处理设施、供电设施、供气设施）等。债务通过这些设施有偿使用的收入来偿还。政府也可以发行收益债券，但资金只能用在能够带来收益的政府企业，政府并不以自身的信用来担保收益债券的偿还。收益债券的风险往往比一般债券的风险大，但利息率较高。 美国的市政债券市场十分发达和有效。由许多不同的机构和个人共同构成市政债券市场。先是发行人出售债券，然后是投资者购买债券，市政债券从业人员从事承销、交易、研究、售卖等工作，评级机构就债券的表现提供咨询，债券保险公司承保其中一部分债券。１９７５年以后，国会组建了市政

债券条例制定委员会（ＭＳＲＢ），由它提出有关市政债券市场的监管提案，经过证券交易委员会批准，由全国证券交易商协会中监管市政债券交易商的部门以及自营银行的有关监管机构负责实施和控制。据美国债券市场协会的资料，截至１９９９年１２月，美国债券市场的存量总共约为１２．８万亿美元，其中市政债券的存量约占到总量的１３％，即１．７万亿美元左右。这里面免税市政债券的存量约为１．４万亿美元。２０世纪７０年代以来，由于政府活动很大程度上转向依靠服务收费，所以收益债券占发行总量的比重超过一般债务债券，由１９７４年的４４％增加到１９９３年的６９％。大约一半以上的市政债券是办了保险的。保险使债券的安全性得到了提高。市政债券给为数众多的城市基础设施建设项目筹集到了大量的资金。一方面，项目的范围十分广阔，从供水系统建设到消防车购置、从学校建筑到电力系统建设、从公路到办公楼等，为美国城市基础设施的发展和完善做出了巨大的贡献；另一方面，这些债券同 样满足了数百万投资者的需求，这些投资者需要这种收入固定的高品质投资工具。这种投资工具可使他们的投资所得免缴联邦所得税，

在很多情况下甚至还可以免缴州和地方所得税，因此投资市政债券是他们获得高收益的有效手段。 四、私人部门广泛参与城市基础设施建设

美国在城市基础设施建设中广泛引入私人部门，在可以由市场提供服务的场所都尽可能由市场来提供。特别是经营性的公共服务，一般交给私人部门经营，政府不提供。例如美国有些城市的垃圾收集工作就是由私人部门来做的。政府的职责是制定规则规范市场，由市场来满足公众的需要。实践证明，私人部门提供此类公共服务的效率要远远高于政府直接经营。美国公共事业管理专家Ｅ．Ｓ．萨瓦斯在对纽约市公共卫生部门同纽约市及其周围地区的私营部门进行比较研究后发现：私营承包收集每吨垃圾花费约１７美元，而该市的公共部门却要花费４９美元，几乎比前者多出２倍。后来，他又研究了其他的公共服务行业，研究结果表明，公营部门提供的服务的成本费用，平均比承包商通过竞争提供服务的承包费用（包括管理合同执行的费用在内）要高出３５％～９５％。其原因在于公营部门提供服务是垄断的，缺乏竞争的。他认为：“在大多数情况下，私营企业提供服务比公营机构费用低”。

第二节 英国城市基础设施投融资概况

第二次世界大战以后，尤其是２０世纪７０年代以后，英国经济急剧衰退，政府经济管理乏力，国家财政日趋枯竭。为了维持繁荣、推动经济发展、提高管理效率和减轻财政负担，英国政府提出种种优惠条件，在城市基础设施建设领域推行私人融资投资政策，推动城市基础设施建设投融资体制改

革，引发了一轮私有化浪潮。 一、城市基础设施投融资体制改革

２０世纪７０年代末以前，英国政府基本上把城市基础设施视为有自然垄断属性的福利产品，主要采取单一的政府投资运营模式，这一模式给政府带来严重的财政负担和财政赤字，但仍然满足不了城市发展对基础设施的需要。从１９７９年起，以撒切尔夫人为首相的保守党开始了一系列以私有化为主要内容的改革。英国实施私有化改革主要有三个目标，即提高国有企业的效率；改善企业为客户提供的服务；扩大资产所有权在英国人口中的分布。随着英国私有化 进程的推进，英国城市基础设施投融资体制也发生了巨大的变革，大致经历了三个发展阶段：第一阶段（１９７９～１９８３年）为试验和起步阶段，主要内容是出售规模相对较小并在竞争性的市场上运作的公共部门的资产和公营企业，包括英国石油公司、英国航天公司、英国有线与无线电公司。第二阶段（１９８４～１９８７年）为深化推行阶段，以非国有化扩大到公共事业部门为主要内容。这一阶段从１９８４年出售英国电信公司开始，并伴随着其他公共事业公司的出售而进入２０世纪９０年代。私有化涉及的部门更多，甚至包括了很多居垄断地位的重要基础设施部门，如英国电信公司、英国航空公司、英国港务局、英国天然气公司、英国机场管理局等。第三阶段（１９８８年以后）为普遍扩展阶

段，将私有化推向许多自然垄断部门，包括所有的供水公司、污水处理厂、电力公司等。英国的私有化改革，大大缓解了政府的财政压力，提高了城市基础设施的经营效率，从而取得了很大的成功。英国城市基础设施私有化的主要方式有以下八种：

１．整体出售国有企业的资产；

２．出售国有企业能够产生盈利的那一部分资产； ３．把国有企业有偿或无偿转让给本企业的职工； ４．以ＢＯＴ方式投资建设城市基础设施； ５．政府出资，私人承包提供城市基础设施服务； ６．政府授予某些企业经营城市基础设施的特许经营权； ７．将私人经营原则和竞争机制引入国营部门；

８．以“自愿团体”或准政府机构来代替政府的某些管理部门。

二、城市基础设施投融资模式

英国政府对关系国计民生的基础设施建设制定了一系列引入私人竞争机制的政策，并允许企业在规定期限内回收投资，其目的是要减少政府公共预算开支、提高工程质量和服务管理水平。对一些不宜回收投资的工程项目，政府可以通过购买服务的方式给予财政补贴，帮助企业回收投资。总之，政府把尽可能多的事交给私人企业去办，调动私人企业投资公益性事业的积极性，减少政府财政负担。政府制定一系列

政策法规，利用私人资本融资投资功能，建立在政府监督管理下私人资本对公共设施建设的“融资—设计—建设—经营—移交”一体化的管理模式。具体操作方法有三种： １．自由竞争方式。一般基础设施项目，经过政府招投标签约后，由私人企业出资建设和运营管理，建成后向社会收取服务费回收投资，政府不参与投资和管理。

２．补贴方式。私人公司投资建设，为社会提供市政服务设施。投资主要通过服务性收费回收，政府适当给予财政补贴。政府在项目建设和运营管理的不同时期实施补贴，其形式不一，可提高建设和服务质量。如隧道建设项目，政府在建设前期提供部分资金支持项目起动，投资回收则完全由私人公司负责。又如伦敦广场地铁延伸线项目和伦敦到英国南部海边的铁道项目，完全由私人公司举债建设，建成后政府适当出资帮助还本付息。

３．购买服务方式。纯粹为社会服务的建设项目，不宜通过收费回收投资的项目，如公路建设等，虽然由私人公司投资建设和运营管理，但政府需要出钱向投资者购买服务。政府根据购买服务的数量和质量区别付费，如按车流量对高速公路付费等。建设项目在政府签订购买服务合同时即明确服务期限和付费标准，保证私人公司回收投资。目前英国政府每年预算列支５亿英镑用于公路建设的补贴或购买服务。 英国财政部认为私人融资投资公共设施有三个好处：一是国

家公共设施的投资建设和管理由一个公司法人完成，责权利统一，调动了私人机构投资的积极性。二是私人融资投资政策的主动权掌握在政府手里，有利于调控企业行为。政府通过招投标和与私人企业谈判、签订协议，向企业授权并提出服务要求，激励私人企业提高工程质量和服务质量。三是实行私人融资政策以后政府减少一次性财政预算投资的压力。

第三节 法国城市基础设施投融资概况

一、投融资体制

城市基础设施的公益性特点决定了政府在城市基础设施投融资和项目管理中的主导地位。法国城市基础设施投融资有以下特点：

１．政府是建设项目的投资主体。法国把基础设施分为两类：一类是非经营性的或社会效益非常大的项目，如城市道路、地铁等，这类项目完全由政府财政预算投入，如果财政资金不能满足投资需求，则由政府向银行贷款，但贷款数额必须控制在财政长期预算收入可偿还的范围内；另一类是经营性的或可收费的项目，如供水、供气、污水处理、垃圾处理等，政府允许企业进入，鼓励企业通过市场融资，但视企业的重要程度，政府可提供一定比例的注册资本金。政府倾向于城市基础设施应尽量由企业来投资，以减少纳税人的负担。 ２．各级政府在项目投资中有明确的责任与分工。对于影响重大的项目，主要由中央政府投资。如巴黎的香榭丽舍大街、

内外环线都由法国政府投资。城市一般性的基础设施项目，中央政府投资也占有很大比重，各级地方政府和企业承担相应的投资责任。

３．政府掌握特许经营权的授予权。特许经营，是法国城市基础设施经营的特点。对于自然垄断行业，如自来水供应、燃气供应、污水处理等，在政府决定建设某一项目后，通过该行业若干企业之间的公平竞争，政府选择一家优势企业，特许其进入该项目的经营。

政府与企业签订协议，保证政府提出的目标的实现。法国从事城市基础设施运营的主要是一些具有一定垄断地位的全国公司，如城市交通、煤气、电力公司等都是全国性的，参与各个城市的公交、供气、供电的经营管理。

４．采取多种方式筹集建设资金。对于经营性城市基础设施项目，广泛采取银行贷款、项目融资、ＢＯＴ融资等国际通行的方式筹集资金。此外，还采取租赁方式建设城市基础设施项目，如拟建一个垃圾处理厂，政府与私营租赁公司签订协议，政府授予租赁公司特许经营权，租赁公司负责项目投资、建设和运营。在项目运营期间内（如５０年），政府每年付租金，租赁公司则拥有企业财产所有权和经营权。 ５．重视对项目建设的前期规划。法国政府充分发挥国土规划和城市规划在城市基础设施建设中的指导作用。国土规划和城市规划要求从城市空间的发展到城市土地的开发都要

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