居民自治与社区发展一

居民自治与社区建设

班志鹏

（云南民族大学法学院 云南昆明 650031）

[摘要]: 居民自治是新时期社区建设的必然要求,发展社区居民自治可以有力地推进基层政治文明建设。当前我国城市社区居民自治的发展普遍存在着居委会角色错位、参与不足、资源匮乏、法制滞后等瓶颈问题。未来城市社区居民自治的发展应该针对这些问题探索新的发展思路。

[关键词]：居民自治 社区建设 问题 一、居民自治在新时期社区建设的背景和意义

社区是一定地域空间内居民社会生活和生产经营的共同体,是城市构成与管理的基本单位,是构建社会主义和谐社会的基础平台,是党和政府了解社情民意的最前沿。和谐社会是由成千上万个文明和谐的社区所构成。和谐社区应该是民主法治、管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体;应该是社区与政府、社区与企业、社区与社会、社区与生态、社区与群众处于良性互动和协调发展的社区。

所谓社区居民自治,就是社区居民群众在社区党组织的领导下,以社区居委会为依托,结合社区成员代表大会和社区协商议事会,实行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要形式的居民自治。在和谐社区建设上,要把扩大社区民主,完善居民自治,增强基层社会建设和管理的合力作为根本环节。在中国大陆,社区建设的概念是民政部于1991年5月首次提出来的。改革开放以来,民政部在城市广泛

开展社区服务,但它又难以包含政府希望的城市基层社区组织所要承担的职能,于是民政部提出了社区建设的概念,并力图以此去开拓民政工作。 随着我国城市改革的进一步深入,城市的社会问题及服务、管理体制中的问题日益暴露出来。在这种情况下,社区建设作为民政部门的一项工作被纳入议事日程[1]。

江泽民同志在党的十六大报告中指出,我国全面建设小康社会的奋斗目标之一是进一步完善社会主义民主建设,而“扩大基层民主,是发展社会主义民主的基础性工作”。扩大基层民主的一条重要途径就是要“完善城市居民自治,建设管理有序、文明祥和的新型社区”。

城市居民自治是在社区建设改革实验中出现的一种社会整合导向。它不同于社区建设中的强化基层政府功能“行政导向”,而是强化基层社区的功能,主要通过政府下放权力,建立社区自治组织,并通过这一组织动员社会参与进行社会整合,并形成“社区制”社会。从理论上看,所谓“自治”,是指“民族、团体、地区、基层组织等除了受所隶辖的国家、政府或上级单位的领导或指导外,对自己所辖区域的事务行使一定的权力”。具体到“居民自治”中,自治性是指居民委员会在党和政府的领导下,在国家法律规定的范围内拥有一定的自主权和自决权[2]。

发展社区居民自治是由我国当前的国情决定的,对于推进我国城市社区建设具有十分重大的意义:

首先,社区居民自治是适应我国的经济发展状况的选择。行政导向型社区建设的前提是政府具有强有力的财力作为依托,能够通过强

有力的基层政府整合社会。在一些经济发达地区,例如上海浦东新区该模式取得了一定的效果。从全国来看,城市社区普遍存在财力资源不足,人力资源富余的特点,这就决定了我国不可能在全国范围内推行类似上海的行政导向型社区建设,而是只能通过社区居民自治,构建“社区制”社会,充分开发富足的人力资源,为社区建设提供可持续的源泉。

其次,社区居民自治是社区建设的内在要求。社区建设的宗旨是以人为本,服务居民,即通过开发和动员社区资源,将社区建设成为安全、文明、和谐的家园,以满足社会成员不断增长和日益丰富的生活需要。只有直接生活在社会之中并能满足社会成员需求负有责任的社区居民自治组织能够最及时最准确地反映和表达社会需求。因此,以社区居民自治为导向,通过自治组织,让居民进行自我管理、自我教育和自我服务,满足政府和市场难以满足的社会需要,参与解决社区发展问题,创造自己的幸福生活,恰恰体现了社区建设的内在要求。

最后,社区居民自治可以有效地推进基层政治文明。民主是社会主义现代化建设的目标之一,政治民主化意味着扩大公民的政治参与,保证实现公民享受参与管理国家和社会事务的民主权利。政治民主化必须从基层做起。通过社区居民自治,为社会成员提供参与与他们日常生活密切相关的公共事务的管理,是扩大公民政治参与的重要渠道,是推进基层政治文明的有力保障[3]。

二、社区居民自治的建设中存在的问题

经过十余年的探索,我国的城市社区建设呈现出良好的发展势头,

为构建新型政府———社会关系,推进基层政治文明建设作出了巨大的贡献,正在成为继农村改革中出现的包产到户、乡镇企业和村民自治三项伟大创造之后的又一新的伟大创造。但是,由于体制的约束和客观条件的限制,当前的城市社区居民自治还远未走向成熟,仍然存在着诸多发展的问题。

1.居民委员会角色错位

建国以来,我国长期实行的是高度集中的计划经济体制,在这种体制下,国家对社会进行全面的监控,行政权力渗透到社会生活的方方面面。城市社区居民自治也是在计划经济体制时代形成和发展起来的,它一开始就打上了强烈的计划经济时代的烙印,导致社区居民委员会不可避免地蒙上了一层浓厚的行政色彩。这主要表现在,居民委员会承担了政府及其行政部门下派的各种工作,成为政府派出机构的“派出机构”,从而由自治性的群众组织变成行政性组织。在很多地区,街道、公安、司法、市容管理、妇联等都在不断地向居民委员会下派任务。据统计,在居委会承担的大小100多项工作中,80%是政府的行政职能[4]。有的单位和部门不仅下达任务,而且还规定了明确的指标和考核方法。这就使居民委员会的角色发生了严重的错位,偏离了自治的轨道。本来居民委员会的职责只是协助政府或其派出机关做好与居民利益相关的各项工作,但在实际工作中却变成了责任目标。被协助部门不但把本该由自己承担的大量责任转嫁给了居民委员会,而且还常常以上级身份反过来考核、检查早已不堪重负的居民委员会。

出现这种情况的原因在于政府与居民委员会之间存在着千丝万

缕的利益联系。当前,大部分居民委员会的干部是政府通过招聘方式选派的,而且居民委员会在财政上直接依靠政府的提供,所以政府各部门很自然地把城市居民委员会看作是属下的行政性单位,很轻易地把自己承担的职能延伸进社区居民委员会,要求社区居民委员会帮助政府承担各种各样的工作[5]。由于在财政以及人事上对政府的依附,居民委员会不得不屈从于政府部门,被迫承担起了各种过多的事务性工作,导致其行政职能严重泛化,成为“全能型组织”,影响了社区居民委员会的自治地位和应有功能的发挥。

2.居民参与不足

从理论上说,社区居民自治意味着社区居民对于社区责任的分担和成果的共享,它使每个居民都有机会为谋取社区共同利益而施展和贡献自己的才能。因此社会居民的参与情况是社区居民自治程度高低的重要参照标准。然而,从实践上看,当前我国社区居民的参与情况却不容乐观。首先,居民志愿精神缺乏。在很多居民心目中,社区居民委员会并不被看作是居民实现民主权利的基本组织,他们没有意识到自己对本社区居民自治负有不可推卸的责任和义务,甚至错误地将社区建设看成是纯粹的政府行为,是政府投资建设,自己可以坐享其成。上海社科院社会调查中心2009年6月的一次大型调查结果显示,只有25%的居民表示“乐于参与”或“愿意经常参与”社区内的各种事务和活动[6]。而将这种意愿付诸行动的居民数目可能还要再打折扣。其次,居民参与率不高且分布不均匀。根据浙江大学2002年一项针对四个地区实地调查,有50%左右的社区居民一年来没有参与所在社区的

任何事务,有近24%的社区居民一年来偶尔参与所在社区建设事务,只有近26%的社区居民经常参与所在社区事务。而且在参与社区事务的居民中有42%左右是在街道、居委会的硬性要求或单位的组织下才形成行为,自主、自愿的参与率更低。从参与的年龄层次上看,离退休老年人占了大约74%,中小学生占了近16%,而在职的中青年仅占10%左右。由此可见参与分布的不均匀。

居民参与意识缺乏,参与率低一方面是因为受到传统观念的束缚,大部分居民民主意识薄弱,他们在社区管理方面仍然习惯于惟政府马首是瞻,对政府的安排有强烈的认同心理,远未真正领会社区居民自治的实质内涵;另一方面是因为我国城市社区居民普遍富裕程度还不高,仍存在一个绝对数量庞大的贫困者阶层,需要把主要精力投入到解决生计的劳动中去,经济因素的限制直接导致了居民参与率的低下。

3.社区资源供给匮乏

社区资源包括物力资源与人力资源,这是社区居民自治的两个重要物质保障。从物力资源看,当前社区建设尚未正式列入政府的社会经济发展规划,预算中没有用于社区建设的专项资金,政府投入缺乏计划性和经常性。除了北京、上海、广州、深圳等经济发达的城市外,全国大多数大中城市的财政部门每年给每个居委会的拨款仅800-1200元左右(居委会主任工资包括在内)。再加上筹资渠道相对狭窄,社区过于依赖政府投入和街道经济,忽视了社区志愿者财力资源的开发,没有摸索出一套自筹资金的有效方法。更没有养老保险,这一切都影响了社区建设的开展和居委会组织的发展[7]。物力资源的匮乏对

居民自治的发展产生了连锁的不良影响,由于缺乏充足的财力资源,长期以来社区居民自治组织难以吸引和挽留高素质的人才,难以对工作人员的技能培训做过多的经济投入,难以激发社区人员的工作积极性。目前在街道社区第一线工作的干部职工,多数没有经过社区工作的专门培训,许多人还是沿用政府行政管理的手段从事社区管理。居民委员会层面的工作人员,普遍存在年龄偏大,学历、能力和工作效率偏低的不足。[8]人力资源开发利用不充分已经成为制约社区居民自治健康发展的一大绊脚石。

4.居民自治的法制建设滞后

市场经济是一种法制经济,法律制度是各种制度中最强硬的一种,它是社会发展过程中不可或缺的一种资源,明确的法律法规有利于减少磨擦和冲突,降低交易成本,减少改革的代价,城市社区居民自治的加强与完善同样离不开法律法规的规范。在当前我国的社区居民自治实践中还存在着比较严重的法制建设不配套的问题。这一方面表现为无法可依。在我国,《城市居民委员会组织法》是居民自治所依据的唯一法律,但是该法从1989年修改颁布后至今已经经历了十多个年头。在这十几年里我国的政治、经济、社会生活领域都发生了翻天覆地的变化,该法的许多内容已经难以适应形势的变化。例如居委会规模、居委会与辖区单位的关系、居委会的职责与工作任务等方面的规定已经和现实产生了较大的差距。此外,有许多应该界定的内容至今没有明确界定,最基本的如自治的法律地位、自治章程或规定的效力、产生程序,以及自治组织的权限、工作程序等。因此进一步完善城市

社区居民自治的法律法规显得迫在眉睫。法制建设滞后另一方面表现为有法不依。比方说政府部门在处理与社区居民委员会关系上往往依然以管理或政策代替法律,即使是试图推动城市社区居民自治发展的行为,也往往缺乏法律依据,而是直接出自主观设计,很少听取社区居民的意见。例如有的居民区为了协调与物业管理的关系,将物业公司的代表纳入社区居民委员会,担任副主任,这明显违反了居民委员会组织法规定的企事业单位不得参加居民委员会的原则。再比如许多居民自治组织往往不是以法律手段来维护自身的权利,而是依靠一些在社区内有一定威望的社区精英来维持,很多问题都是靠人际关系来协调,这只能维护社区的暂时稳定,却在实际上背离了居民自治的要求[9]。

5.社区居民自治意识差，民主自治程度相对较低

受长期以来的单位管干部职工、居委会管闲散居民的思想束缚，现在“单位人”还未完全转变为“社区人”，社区居民思想观念转变也不到位，社区居民对社区的认同感、归属感较弱，政治参与热情不高，主动性不强，导致社区建设整体合力不够，整个社区建设处于低迷状态。

三、社区居民自治的未来发展思路

21世纪将是一个人的全面发展、全面参与发展的时代。社区参与的目标取向是社区发展和人的发展,社区居民将通过广泛参与,促进社区的积极变革和演进,推动社区建设与社会的全面进步。社区居民自治的发展直接关系到我国城市管理体制的改革进程,也关系到我国基层文明的全面推进。针对目前存在的发展瓶颈,我们认为社区居民

自治的未来发展应该在以下几个方面加以完善。

1.政府与居民委员会关系的重构

在我国,社区建设是在全能政府“失效”与“单位制”解体的背景下发生的,社区建设体制变迁的过程是在政府主导下有目的有意识地进行的,具有“规划性变迁”的特点。政府在城市居民自治中的主导作用表现为:培育社区、强化社区服务、鼓励社区参与、重建社区组织与加强社区规划等[10]。当然,在培育和引导自治的过程中,政府本身必须进行必要的“重塑”,以适应社区建设的需要,为居民自治提供一个广阔的空间。总的看来,政府一方面要下放权力,重新配置城市管理的公共权力,逐渐减弱对社会的直接控制和干预,并适当地从社会中退出,努力培育社区居民自治的土壤。另一方面要转变职能,将政府的工作重心下移,改变“全能政府”对资源分配的绝对控制,逐渐弱化以往对社会事务的全面包揽。政府“条”上的职能要一统到底,从而使本应由职能部门承担的工作由职能部门自身完成,不要转嫁给居民委员会。此外,还要重视社会中介组织的培育和发展,使社区中的一些公益性事务转由专门的中介组织或公益性服务组织来承担。让居民委员会卸下不必要的“重负”,淡化其行政色彩,切实发挥好自治的功能。

2.社区自治参与的制度创新

社区的演进与变革能否在一个积极健康的轨道上运行,关键在于社区居民能否广泛参与自治,因此社区自治参与的制度创新是至关重要的。就目前来看,首先要大力倡导志愿精神,培养社区居民的参与意识。只有居民以志愿精神和志愿性参与社区建设的习惯,才能彻底走

出计划体制下居民被动参与的窠臼,改变社区自治参与不足的现状。政府必须扮演好社区自治参与的“导演”角色,加强宣传教育,从引导社区居民参与与其切身利益相关的事务开始做起,不断提高居民自治参与的意识、能力与经验,逐渐将居民自治参与推向纵深发展。其次要从我国的国情出发,强化共产党员的参与和党的动员作用。可资借鉴的做法有动员党员并由此带动群众参与社区选举和民主管理;组织各城市中的离退休人员、下岗职工、暂住人口和其它人员中的党员,参加居民委员会党支部组织的活动,学习党的方针、政策,开展党内活动、结对帮扶活动,充分发挥党员在社区建设中的先锋模范作用。最后要通过制度创新,保证市民参与社区共建的可持续发展。应该从法律上明确社区成员参与社区活动的地位,规定每个社区成员应从事志愿服务的时间与内容,并规定一定时限及次数的社区服务志愿者可以优先升学、就业等鼓励性政策,以进一步推动社区服务志愿者活动持久地开展下去。还应该进一步完善基层民主制度,改革街道、居委会的居民参与决策机制,探索街区政务公开、民主管理以及居委会规范管理的新形式[11]。

3.社区居民自治的资源开发

在我国,居民委员会作为城市居民自治组织基本上是依靠国家的财政支持才能得以生存和发展的,但是由于形势的变化,当前资金匮乏已经成为困扰社区自治的一大难题。因此,在新世纪我国逐步完成城市化的进程中,考虑到居委会组织特殊的地位和作用,当前政府有必要有计划逐步地把改善居委会的工作条件,提高居委会成员的工资待遇

问题纳入国家财政计划,增加财政拨款,并逐步地使居委会主要成员成为民选的职业社会活动家,以免除他们的后顾之忧。这样才能吸引更多的人才积极地投身于社区建设中来。此外,还要努力拓宽社区建设的资金来源渠道[12]。在这方面,国外的做法为我们提供了宝贵的经验。在西方国家,社区服务工作基本实现了社会化、实体化和规范化,对于社区志愿者资源开发尤其注重志愿者的劳力、智力和财务(如物质捐赠)开发等,对于企业、社团的捐赠资源开发也形成了制度化的运行机制。因此,我们也可以适应市场经营性的要求,在政府提供政策保障和少量初始资金的前提下,大力发展社区经济和税源经济,加快社区服务的产业化进程。大力提倡和开展共助和公共事业募捐活动,建立各种社会捐助专项基金,培育非营利部门树立起市场运作的机制。同时还要允许部分领域、部分项目进入经营运作范围,使福利保障、社区服务与市场供给结合起来,促进社区建设的多元化投入机制的形成。例如在有些地区大力发展彩票等公益性博彩事业,以“微笑纳税”的方式筹集社区建设资金,有效地解决了资金不足的发展瓶颈。

4.相关法律制度的进一步规范

社区居民自治的正常运转首先在于工作有序,按章办事,法治是社区民主建设的内在要求,也是实现社区居民自治的根本保障。应根据现阶段社区居民自治的实际情况,逐步健全系统的、配套的法律法规体系,使社区居民自治步入法制化轨道,从根本上改变当前无法可依和有法不依的局面。我认为，首先,要制定《居民群众自治法》,作为群众自治的基本法,通过居民自治章程把居民民主管理制度固定下来。

其次,应尽快修改《城市居民委员会组织法》,填补旧法中的缺漏,例如应当增加关于设立全国统一居民委员会选举日等方面的规定,提高人们对居委会选举的重视程度,以适应当前形势的需要。再次,要填补社区居民自治的法律空白地带,制定《社区成员代表大会制度》、《社区区务公开制度》、《社区服务法》、《社区保障法》,以及对行政部门的监督制度等,以此来保证社区自治,推进基层民主政治建设[13]。最后,广大基层干部要注意掌握法律知识,依法开展工作,按法律程序办事,用制度管人管事,注意讲究工作方法,坚决克服官僚主义、形式主义,避免挫伤社区居民自治的积极性。

四、一些国家和地区推进城市社区建设,值得我国借鉴 1.美国的城市社区建设

在美国社会舞台上,主要有三大角色,即政府、营利部门(企业公司)和非营利部门。其中非营利部门又称为非政府组织或者社会中介组织。营利部门主要致力于经济的发展,非政府组织主要致力于社会服务和管理,政府则在这两者之间,站在更高层次上通过政策调节、制定法律和财政扶持来实施宏观调控和宏观管理。非政府组织在美国社区建设和发展中有着举足轻重的作用。这种组织是一种群众性的自治组织,与政府没有隶属关系,其领导人的产生也是民主选举的结果,它的基本宗旨就是满足社区居民的需要。

在美国的社区中,政府管理处于一种相对超脱的状态,它主要制定社区发展的政策和运作法规,采取财政支持的举措,并对非政府组织进行管理和考核。大量的、具体的社会服务内容和项目的开展都由非政

府组织承担和组织实施。实行这种“小政府,大社会”的管理模式,既能克服政府直接去操办社区服务具体事务中的官僚弊端、低效率和服务不到位,又能通过政策的调控和奖励来增强非政府组织的责任感和使命感。同时,由于非政府组织既是居民生活区的代理者,又是政府管理社区的合作者,因此,它可以起到政府和居民之间的桥梁作用;又因为非政府组织受到居民与政府的制约,所以它的工作一般总是兢兢业业的。

美国城市社区建设所需的资金是庞大的,其中70%左右是政府财政投入,30%左右是通过服务和社区捐赠所得。社区自治组织的建立及其功能的适当履行,再加上充足的资金保障,使得美国城市社区建设得以蓬勃发展,为社区持续稳定起到了十分积极的作用。

2.新加坡的城市社区建设

新加坡的社区建设强调“以人为本”,突出“家庭”和“邻里”,具有浓厚的东方色彩。在每个居住密集区设点建立“邻里中心”这种基层社区组织,每个邻里中心都集各种文化、娱乐、商业网点和便民服务于一体,为社区居民提供日常生活中想得到的所有服务。“邻里中心”的一个重要特征是把社区服务和商业功能集于一身,吸引众多企业按市场原则进行投资和运用,拓宽了城市社区建设的资金来源渠道,带来了城市现代化的变革。

3.澳门地区的城市社区建设

澳门也有类似我国内地城镇的“居委会”———“街坊会”,他是一个致力于民间服务的社会团体,和内地居委会受街道办事处的“领

导”不同,“街坊会”没有什么上级领导单位,纯粹是一个自发民间组织。早在20世纪五六十年代,澳门一些热心“街坊”便自发成立“街坊会”,为居民排忧解难、救灾济贫,并在此基础上逐步开展了医疗、保健等社会福利工作及体育、康乐活动。随着时间的推移,“街坊会”的网络越来越大,直至覆盖了全澳地区。

“街坊会”十分重视促进居民与政府的沟通和联系,经常与政府有关部门就社会政策、社会服务设施以及许多关系居民切身利益的问题交换看法,提出积极建议,并长期与政府合作开展社会福利服务和救灾赈灾工作,积极推动居民参与社会事务和公益事业,其资金来源大多靠社会捐赠及政府财政支持。

上述城市社区建设都是较为成功的。其原因在于他们能从各自的国情、区情出发,正确处理社区、政府、市场之间的关系。他们都有基层群众性自治组织。社区组织应履行的功能亦较为明确。同时由于各自情况不同,社区建设资金来源渠道上也各不相同。首先,美国是政府主导型的典型,换言之,社区建设所需资金主要靠政府财政投入和政策支持。其次,新加坡社区建设的最大特点在于引入市场主体,即企业按着市场原则进行投资运作来进行社区建设。相比较而言,澳门地区的社区建设更多地依赖于社会成员的道德,即社区成员互相关爱、无偿捐助和救济。

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/07z.html