土地管理法律法规历史沿革

一、土地管理法律历史沿革

新中国成立后，我国十分重视土地管理立法，从1949年至今，土地管理立法大致可以划分为以下几个阶段：

（一）国民经济恢复时期的土地管理立法（1949年－1952年） 这一时期立法的主要特点是：废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。

1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，决定要有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制。凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。

1950年6月28日，中央人民政府委员会第八次通过了《中华人民共和国土地改革法》，明确要没收地主土地，废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。

（二）社会主义改造时期的土地立法（1953年－1957年） 这一时期立法的主要特点是：确定了我国农村集体土地所有权制度和国家建设征用土地制度。

1953年11月5日政务院第一百九十二次政务会议通过了《政务院关于国家建设征用土地办法》，规定凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设等所需用之土地，均依本法征用之。凡属有荒地、空地可资利用者，应尽量利用，而不征用或少征用人民的耕地良田。

1954年公布施行了《中华人民共和国宪法》，规定国家依照法

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律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。

1955年11月9日，全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《农业生产合作社示范章程草案》，社员的土地必须交给农业生产合作社统一使用。

1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，入社的农民必须把私有的土地等主要生产资料转为合作社集体所有。

（三）社会主义探索时期的土地立法（1958年－1977年） 这一时期立法的主要特点是：进一步巩固完善农村集体土地所有权制度和国家建设征用土地制度。

1957年10月18日，国务院全体会议第五十八次会议修正了《国家建设征用土地办法》，1958年1月6日，全国人民代表大会观常务委员会第九十次会议予以批准。

1962年9月27日，中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过了《农村人民公社工作条例修正草案》，规定生产队范围内的土地，都归生产队所有，生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得战用。要爱惜耕地。基本建设必须尽可能地不占用或者少占用耕地。

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（四）改革开放后的土地立法（1978年至今）

根据不同时期国家建设以及社会发展需要，这一时期可以分为以下几个阶段： 1.1978年至1986年

这一阶段立法的主要特点是：进一步完善耕地保护制度和建设用地征用制度，实现了城市土地国有化并尝试推行国有建设用地有偿使用制度，国家从此开始对土地资源全面加强管理。 1980年7月26日，国务院发布了《国务院关于中外合营企业建设用地的暂行规定》，中外合营企业用地，不论新征用土地，还是利用原有企业的场地，都应计收场地使用费。

1982年2月13日，国务院发布了《村镇建房用地管理条例》，规定村镇建房必须统一规划、节约用地，凡能利用荒地的，不得占用耕地；凡能利用坡地、薄地的，不得占用平地、好地、园地；凡是就地改造的，应充分利用原有的宅基地和村镇空闲地。严禁买卖、出租和违法转让建房用地。

1982年5月14日，国务院发布了《国家建设征用土地条例》，规定国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地。农村社队不得以土地入股的形式参与任何企业、事业的经营。国家建设征用土地，凡符合本条例规定的，被征地社队的干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。

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1982年公布施行了《中华人民共和国宪法》，规定城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。

1986年6月25日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《中华人民共和国土地管理法》，从土地所有权和使用权、土地利用和保护、国家建设用地、乡（镇）村建设用地等多方面加强了土地资源全面管理。 2.1987年至1994年

这一阶段立法的主要特点是：确立了土地使用权流转制度和国有土地有偿使用制度，土地管理立法由侧重于资源管理立法转化到建立和培育土地市场，加强土地资产管理的立法。 1988年公布施行了《中华人民共和国宪法修正案》，任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。

1988年12月29日，第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议作出了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家依法实行国有土地有偿使用制度。

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1990年5月19日国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。

1990年5月19日国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。

1994年7月5日，全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过了《中华人民共和国城市房地产管理法》，在中华人民共和国城市规划区国有土地范围内取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产开发、房地产交易，实施房地产管理，应当遵守本法。国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。 3.1995年至2003年

这一阶段立法的主要特点是：侧重于对土地市场的规范和引导。

1998年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订了《中华人民共和国土地管理法》。修订后的土地管理法，以立法的形式确立了我国土地管理的首选政策目标是切实保护耕地，实现耕地总量的动态平衡；建立了以用途管制为核心的新型的土地管理制度；按照市场经济和用途管制的原则，合理划分了中央和地方的土地管理职权；加强土地执法监督，加大了对土地违法行为的处罚力度；强化了国有土地所有权和农民土地财产权的保护。新《土地管理法》的发布极大地推动了市场经济体

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制下的土地法制建设。

1998年12月，根据新的土地管理法的精神，国务院发布《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》等配套法规。

1999年国土资源部以部令形式公布了《土地利用年度计划管理办法》、《建设用地审查报批管理办法》等部门规章。 4.2003年至今

这一阶段立法的主要特点是：与土地参与宏观调控的要求相符合，侧重以土地资源配置来促进国民经济的平稳发展。 该阶段制定的一系列法规、规章等都加强了土地参与宏观调控的职能。2004年，国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号，以下简称28号文），国土资源部颁布修订后的《土地利用年度计划管理办法》和《建设项目用地预审管理办法》。2006年，国务院发布《关于加强土地宏观调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号），国土资源部再次修订《土地利用年度计划管理办法》。2007年，修订《城市房地产管理法》，国土资源部颁布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》和《土地登记办法》。2008年，国务院出台《土地调查条例》，发布《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）。此外，这段时间还主要出台了《关于开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作方案》、《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》、《国务院办公厅关于深入开

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展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》等国务院及部门规范性文件，促进房地产市场的健康发展。 二、现行土地管理主要法律制度 （一）土地所有制

根据《宪法》和《土地管理法》规定，我国城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。

国家土地所有权是指国有土地属于全民所有，由国务院代表国家依法行使对国有土地的占有、使用、收益和处分的权利。农民集体土地所有权是指农村集体经济组织依法对其所有的土地享有的占有、使用、收益和处分，并排除他人非法干涉的权利。集体土地分三级所有，包括：村农民集体所有、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有、乡（镇）农民集体所有。《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，可以由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，可以由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”

（二）耕地保护制度

耕地保护制度是我国土地管理的一项重要制度。该项制度主要包括以下内容：

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一是确保耕地总量18亿亩的目标。温家宝总理在2007年的政府工作报告中强调，在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误；并特别指出，一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。

二是实行耕地总量动态平衡。省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少，耕地总量减少的，由国务院责令在规定的期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地。省级人民政府是耕地总量动态平衡的责任者，也是耕地开垦的组织者和监督者。

三是实行占一补一制度。非农业建设项目经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

四是对基本农田实行特殊保护。《土地管理法》规定，各省、自治区、直辖市划定的基本农田的数量“应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上”。这是为保证我国耕地的质量和基本数量提出的要求。同时，根据第三十四条和第二十四条的要求，对基本农田要以乡（镇）为单位，逐一地块的划区定界与保护，并予以公告。

28号文件中规定：基本农田一经划定，任何单位和个人不得

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擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的“红线”。符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准；经批准占用基本农田的，征地补偿按法定最高标准执行，对以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的，缴纳标准按当地最高标准执行。禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动，禁止以建设“现代农业园区”或者“设施农业”等任何名义，占用基本农田变相从事房地产开发。

五是运用经济手段保护耕地。提高新增建设用地有偿使用费标准，征收耕地占用税、提高征地补偿费标准、对违法用地的确需补办手续的，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金等等，都是保护耕地采取的经济手段。 （三）用途管制制度

一是土地利用总体规划是落实土地用途管制的基本前提。《土地管理法》规定：国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。另外，下级规划应依据上一级规划编制，建设用地总量不得超过上一级规划的控制指标，耕地保有量不得低于上一级规划的控制指标，确立了规划体系的总体控制作用。城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模，

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确立了土地利用总体规划控制建设用地总量的法律地位。规定城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。

从1987年至今，我国已先后实施了两轮土地利用总体规划，国土资源部成立以来，将土地利用总体规划修编和实施作为实施《土地管理法》、加强土地管理特别是耕地保护的重点工作之一，2004年启动了第三轮土地利用总体规划修编工作。

二是加强土地利用计划管理是实现用途管制的重要保障。土地利用年度计划，是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。28号文件规定，农用地转用的年度计划实行指令性管理，跨年度结转使用计划指标必须严格规范。改进农用地转用年度计划下达和考核办法，对国家批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等重点建设项目用地和城、镇、村的建设用地实行分类下达，并按照定额指标、利用效益等分别考核。2006年修订了《土地利用年度计划管理办法》，进一步规范了土地利用年度计划管理。

三是严格农用地转用审批是实现用途管制的关键。实行用途管制的关键是控制农用地转为建设用地。按照《土地管理法》的规定，不论是否需要征收土地，凡是进行建设占用农用地，都应当首先办理农用地转用审批手续。《土地管理法》在上收征地审批权限的同时，允许按规划、计划，分批次申请农用地转用，有利于市、县政府主动地安排建设项目和集约用地。

《土地管理法》还规定在规划制定前已建的不符合规划确定

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格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。

根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，在政府供地中，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌方式出让；经营性用地以外的其他用途的土地供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖、挂牌方式出让。为继续推进土地资源的市场化配置，2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中提出工业用地要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。为进一步严把土地“闸门”，切实加强土地调控，2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）中明确要求工业用地必须采取招拍挂方式出让。从而把工业用地纳入了必须招拍挂出让的范围。《物权法》第137条规定：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。从此竞争性方式配置土地从制度要求上升为法律手段。随后，国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号），对11号令进行了修改，与《物权法》的规定相一致起来。

招拍挂都是市场配置土地资源的有效方式，三者没有优劣之分，只是适用范围有区别：在具体的批租活动中，土地行政主管部门应视国家产业政策、政府对土地的要求、土地用途、规划限

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制条件等因素选择适宜的出让方式。一般而言，对于土地使用者和土地用途无特殊限制，以获取最高土地出让金为目标的经营性用地，应采用招标、拍卖或挂牌方式；对于除获取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件，土地用途受严格限制，仅少数人可能有受让意向的经营性用地，应采用招标方式出让。

四是经营性用地逐步开始有偿使用。

随着市场经济的发展，国有土地供应结构产生了根本性改变，招标拍卖挂牌作为公开、公平、公正的市场配置制度，在土地供应中发挥着越来越重要的作用。经营性用地逐步开始有偿使用。为继续推进土地资源市场化配置，进一步严把土地“闸门”，切实加强土地调控，2004年，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），2006年，下发《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号），这两个国务院文件既昭示了国家实行最严格土地管理的指导思想，也明确了土地使用制度改革的基本内容和走向，即建立和完善土地资源配置的市场机制，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用。十届人大五次会议上通过的《物权法》规定：“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。”《物权法》的出台进一步扩大了招标、

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拍卖或者挂牌方式出让的范围，也进一步缩小了划拨方式供地的范围。随后，国土资源部对11号令作出了相应的修改。我国的土地管理工作进入了一个崭新的阶段。

《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）中规定，今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地等等实行有偿使用。其他建设用地应严格实行市场配置，有偿使用。 三、近几年我国土地管理制度改革的主要内容 （一）国土资源管理体制改革

2004年，党中央、国务院针对当前国土资源管理中存在的突出问题，作出了实行省级以下国土资源管理部门垂直管理的重大决策。同年4月，国务院下发《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》（国发〔2004〕12号），对改革进行了全面部署。中共中央组织部下发《关于调整省以下国土资源主管部门干部管理体制的通知》（组通字〔2004〕22号），对省以下国土资源主管部门干部管理体制的调整作出了具体规定。 这次体制改革的主要内容是：

一是调整省以下国土资源主管部门干部管理体制。地（市）、县（市）国土资源主管部门的领导干部实行双重管理体制，从以地方党委管理为主，以上一级国土资源主管部门党组（党委）管

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理为主，地方党委协助管理。国土资源主管部门党政正、副职、党组成员（党委委员）的任免，在征求地方党委意见的基础上，由上一级国土资源主管部门党组（党委）决定。

二是理顺国土资源行政管理体制。重点是调整市辖区和乡镇国土资源管理体制，强化国土资源的集中统一管理。一是市（州、盟）、县（市、旗）国土资源管理部门仍是同级政府的工作部门，其机构编制仍由同级政府管理；地区国土资源主管部门的机构编制也仍由行署管理。二是市辖区国土资源主管部门改为国土管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构其机构编制上收到市政府管理。三是乡（镇）国土资源管理所的机构编制上收到县（市、旗）政府管理，县（市、旗）可以根据实际需要，按乡（镇）或跨乡镇按区域设置国土资源管理所，为县（市、旗）国土资源部门的派出机构。

三是完善和强化行政管理职能。

1.完善土地利用总体规划编制和审批管理。要求省级人民政府要依照法律规定严格做好本级土地利用总体规划的编制和省级以下土地利用总体规划的审批工作，完善对设区的市和自治州人民政府审批乡（镇）土地利用总体规划的授权管理体制。经依法授权的设区的市、自治州人民政府审批乡（镇）土地利用总体规划的，必须事先将建设用地规模、新增建设占用耕地指标、基本农田保护指标、土地用途分区图等规定内容，报省级人民政府核定，规划经批准后，报省级人民政府国土资源主管部门备案；

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乡（镇）土地利用总体规划的修改或调整，涉及改变规划规定内容的，必须报经省级人民政府批准。

2.强化省级人民政府及其国土资源主管部门的执法监察职能。一是进一步强化省级人民政府及其国土资源主管部门的执法监察责任。要求省级人民政府及其国土资源主管部门切实加强对省级以下各级人民政府及其国土资源主管部门执行和遵守国土资源管理法律法规情况的监督检查，对于地（市、州、盟）、县（市、旗）人民政府及其国土资源主管部门违反国土资源管理法律法规的行为要直接查处，对大案要案要公开曝光。二是要加强执法队伍建设，建立健全制度。地方各级人民政府及其国土资源主管部门要切实加强执法监察队伍建设，提高执法监察人员素质。要认真落实国土资源执法监察报告备案、动态巡查等各项制度，特别要加强对耕地保护的动态巡查，发现违法行为要及时制止和纠正并予报告，力争将破坏耕地、滥占耕地的行为控制在始发状态。

（二）土地执法监察体系改革

为加强中央政府对省级政府土地管理和利用行为的监督，2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确提出了“完善土地执法监察体制，建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻土地督察专员，监督土地执法行为”的要求。2006年，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度的有关问题的通知》（国办

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发〔2006〕50号，以下简称《通知》），根据《通知》精神，经国务院授权，由国土资源部行使国家土地督察职权，代表国务院对各省（区、市）以及计划单列市土地利用和管理情况进行监督检查，具体工作由国家土地总督察、副总督察负责。国务院还规定：“派驻地方的国家土地督察局，代表国家土地总督察发行监督检查职责。”

国家土地督察制度的主要内容是：

一是派驻地方的国家土地督察机构职责设置主要遵循以下原则：

坚持不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权；坚持对省级和计划单列市人民政府土地利用和管理行为进行事前、事中、事后全方位的监督检查；坚持监督与调查研究并重。

二是国家土地督察机构职权如下：

1.调查权。国家土地督察机构通过巡回检查、接受举报、调查研究、熟读材料等方式行使调查权。

2.审核权。为了使国家土地督察机构实施监督检查的关口前移，强化事前和事中监督，文件规定由国务院审批的农用地转用和土地征收事项，省级人民政府应将上报文件同时抄送派驻地区的国家土地督察局；由省级和计划单列市人民政府审批的农用地转用和土地征收两项审批事项是否符合法律法规规定的权限、标准、程序等进行合法性审查。这种合法性审查，不影响省级和计

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划单列市人民政府现有土地管理职权的行使，这只是一道把关环节，不涉及中央与地方政府职权的划分。

3.纠正权。为了强化国家土地督察机构的权威性和监督的有效性，文件规定对于监督检查中发现的问题，先由土地督察局向督察范围内的有关省级和计划单列市人民政府提出整改意见。整改不力的，由国家土地总督察依照有关规定责令限期整改。整改期间，暂停被责令限期整改地区的农用地转用和土地征收。结束整改，要经派驻地区土地督察局审核后，报国家土地总督察批准。 4.建议权。主要是对地方政府改进土地管理工作提出建议。通过认真细致的实地调查研究，对各地好的做法和典型经验进行总结推广，对不足的地方向地方人民政府提出改进的建议。 三是国家土地督察机构责任如下：

1.时效制度。主要是对审核期限有规定，文件明确规定派驻地国家土地督察局对省级和计划单列市人民政府农用地转用和土地征收批准文件的审核，必须在30个工作日内完成。 2.兑现制度。文件明确规定，要严格国家土地督察局及其工作人员的管理，建立健全各项规章制度，防止失职、渎职和其他违纪行为。国家土地督察局的人员实行异地任职，定期交流。国家土地督察局不认真发行职责、监督检查不力的，应承担相应责任。

（三）建设用地审批制度改革

农用地转用和土地征收审批，是土地管理和调控中的重要环

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节。管好用好土地，离不开科学合理地设置和行使土地行政审批权。1998年修订的《土地管理法》确立了用途管制制度和分级管理制度，规定建设需要使用土地的必须依法使用国有土地，涉及使用集体土地的，应当办理征地手续，涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续。依照现有规定，全国各直辖市、计划单列市和省、自治区人民政府所在地的城市以及人口在50万以上的城市共84个城市建设用地需按土地利用年度计划分批次报国务院审批。几年的实践证明，原有建设用地审批方式存在审批时间较长、审批程序较为繁锁、一些地方规避审批、批后监督管理难以到位等问题。

针对目前建设用地审批中出现的问题，2006年，国务院下发《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号，以下简称国务院31号文件），明确要求：“按照权责一致的原则，调整城市建设用地审批方式。在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案。”为贯彻落实国务院31号文件，国土资源部发布了《关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》（国〔2006〕320号，以下简称国土资源部320号文件），对报国务院批准建设用地的报批程序、报批内容和要求、审查责任等作出了详细规定，是国务院31号文件的重要配套文件。这次调整

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的内容概括起来包括以下三个方面： 一是中央和地方：各行其权，各负其责。

合理划分中央和地方的职权，是《宪法》确立的基本原则，调整报国务院批准城市建设用地审批方式，很好地体现了这一原则。

城市建设用地审批方式调整后，84个城市建设用地报批和实施，将按照报国务院批准农用地转用和土地征收、省级政府负责组织实施、城市政府具体实施三个阶段组织进行。

国土资源部主要根据有关规定要求，在对省级政府上报国务院的城市农用地转用和土地征收方案审查中，重点审查把关城市新增建设用地规模、区位和规划用途，以及征地补偿安置、补充耕地总体情况；在国务院批准用地后，指导、监督地方搞好组织实施工作。

过去应由国土资源部审查及城市可以自行确定的审查内容，集中到了省级审核。由省级国土资源管理部门对城市申报的农用地转用和土地征收实施方案进行审核，包括对划拨用地项目和有偿出让土地范围、用地勘测定界、发行征地前报批程序、落实征地补偿资金、确定征地安置方案、完成先行补充耕地、撰写供地方式以及缴纳新增建设用地土地有偿使用费等审核把关；在省级政府审核同意实施方案后，对城市具体实施情况进行监督检查。 城市国土资源管理部门主要是依据土地利用总体规划、城市规划及年度用地计划，根据城市发展需要，在做好用地预测工作

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基础上，编制与申报农用地转用和土地征收方案与实施方案；按照省级政府审核同意的实施方案，具体实施征地与供地，并做好备案等工作。

各行其权，各负其责，中央和地方共同管好用好土地的积极性将被更好地调动起来。

二是省级政府：由“二传手”变为“负总责”。

与分批次报国务院批准相比，城市建设用地新的审批方式最大的不同是，省级政府由过去上报用地材料的“二传手”变为对城市建设用地负总责。所谓负总责，总体上说是对申报城市建设用地的合法性、合规性和合理性负总责，包括是否符合有关法律法规、是否符合规划计划、是否符合国家产业政策、是否符合用地申报有关要求、用地是否结构合理、确实需要、节约集约等。 省级政府的作用与以往相比主要有三方面不同：一是报批程序上，由现行的城市一年多次申请，国务院多次审批，调整为以省（区、市）为单位一年一次性申报，国务院一次性审批。与调整前相比，国务院批准的城市建设用地增加了省级审核把关的环节，加大了省级政府的责任。对城市政府来说，除一年一次向国务院申报外，涉及具体用地，还需向省级政府申报。二是报批内容上，简化了向国务院申报的内容，减少了报件，将过去需报国务院审查和城市政府审查把关的部分内容，集中由省级政府负责审核把关。省级国土资源管理部门要对城市申报用地严格审核把关，必要时组织实地踏勘认证，以确保用地的合法性、合规性和

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合理性。在省级政府审核同意实施方案后，对城市具体实施情况进行监督检查。三是审查责任上，由于报批内容的变化，权重责更重，省级政府的责任随之加大，要对城市建设用地负总责。在新的城市建设用地报批和实施流程中，省级政府不再是可有可无的“二传手”，而是一道非常重要的“关口”，具有行政审批成本更低、距离管理对象更近等独特优势，既能对城市建设报批用地进行严格审查，又能加强实施监管，有利于管住管好城市新增建设用地。

三是中央部门：淡化审批权力，强化监管职能。

新的审批方式，使国土资源部不再埋身于繁杂的城市建设用地审批事务，可以将更多的精力用于监督管理，省级国土资源管理部门则可以进行近距离监管。

国土资源部将严格依据规划计划进行审查，同时要结合考虑该城市存量土地的利用状况、上年度已批准用地的实施情况、按季度供地备案情况分析以及土地集约利用状况等，对新增建设用地的规模严加控制，迫使城市尽可能节约集约用地，走盘活存量、内涵挖潜的路子；同时对改进土地利用结构，按国家有关产业结构使用土地等提出意见，在国务院批准用地后，国土资源部针对申报用地情况，有针对性地批复有关省级政府，以体现和发挥土地供应的宏观调控作用。

国土资源部批后核查和监督管理的职责进一步强化。将结合土地利用现状调查、遥感监测，及时、准确地掌握城市土地利用

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情况；落实备案制度，掌握用地批后实施动态，对于未按规定要求将国务院批准的城市农用地转用和土地征收方案实施情况报部备案的，暂缓受理该省份申报城市新增建设用地，对于城市未报部备案的，暂缓受理有关省份申报该城市新增建设用地；开展用地批后核查工作，对重点城市用地作实地核查，进行工作指导；发挥派驻地方的国家土地督察局的作用，加大城市建设用地的监督检查力度。目前已有两个派驻地方的国家土地督察局，针对存在的未经农用地转用审批、“以租代征”使用农民集体所有农用地进行非农业建设的问题，擅自调整土地利用总体规划、改变基本农田位置、规避建设占用基本农田的问题，分别向两个省市发出了《国家土地督察整改意见书》。

省级政府对城市建设用地的审查和监管会更加严格。对于不符合国家产业政策的用地，征地补偿标准不合理、安置途径不可行、被征地农民社会保障费用不落实、补充耕地不到位、土地供应和利用等不符合有关规定，以及未缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，省级国土资源管理部门不得审核同意实施方案和办理回复文件。农用地转用和土地征收实施方案经省政府审核同意后，3个月内未实施征地或实施征地后2年内未供地的，应暂缓受理该城市申报新增建设用地。

由此可见，这次调整不涉及建设用地审批权，调整的只是建设用地审批方式。依法应由国务院批准建设用地的城市的建设用地审批权仍在国务院，不存在下放问题。国务院依照法律规定，

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依然通过批准城市农用地转用和土地征收方案行使审批权。这次调整是城市建设用地管理特别是新增建设用地审批制度的一项改革，意义重大。由于中央部门主要审查用地规模、区位和规划用途，许多具体的审查事项放到了省一级，有利于国家加强土地宏观调控，强化省级政府责任；在国务院一次性批准用地后，城市向省级申请实施方案应当更便捷、灵活，有利于减少审批环节，提高行政效能；调整审批方式后，国土资源部可以从许多具体事务中解脱出来，腾出更多精力，加强调查研究与对地方工作督导，有利于更好地转变职能，强化用地监管。 （四）征地制度改革

针对征地制度实施中存在的突出问题，近几年，国务院先后出台政策文件规范与农民权益密切相关的征地制度，推进征地制度改革，主要涉及征地补偿原则、征地补偿标准、社会保障制度、补偿费的使用、安置的途径、征地的程序等，已基本形成一个征地制度的新的政策体系。 一是确定征地补偿原则。

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号，以下简称国务院28号文件）中确立了保证被征地农民“原有生活水平不降低、长远生计有保障”的征地补偿原则。这一规定纠正了长期以来以达到农业产值的一定倍数就是最高原则的误解，充分体现了党中央、国务院关注民生、重视民生、保障民生、改善民生的思想。《国务院关于加强土地调控有关问题的通

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知》（国发〔2006〕31号）重申了这一原则。 二是提高征地补偿标准。

《物权法》明确规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”国务院28号文件中规定，依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补偿的费用，这项规定事实上提高了对征地农民补偿费原有的标准。 另外，土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。这项规定体现了城市反补农村，工业反补农业的精神，又统筹兼顾，不至于使得某个项目因为土地成本提高而影响建设的需要。

国务院28号文件要求省、自治区、直辖市人民政府制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价。在地价平衡上，规定征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入工程概算，这项规定从根本上防止一些大型项目借口公共利益而损害被征地农民的利益。 三是建立社会保障制度。

国务院办公厅转发了劳动保障部《关于做好被征地农民就业

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培训和社会保障工作的指导意见》（国办发〔2006〕29号，以下简称国办29号文件），明确要求将做好被征地农民就业培训和社会保障工作作为征地制度改革的重要内容，努力促进被征地农民就业，落实被征地农民就业安置的责任，加强对被征地农民的培训工作，积极做好被征地农民社会保障工作。国务院31号文件要求要认真落实国办29号文件的规定，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。《物权法》明确规定，法定费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费用和社会保障费用。 四是规范补偿费使用。

国务院28号文件在土地补偿费的分配上规定了主要用于被征地农户的原则，改变了过去主要由集体经济组织使用土地补偿费的办法，从制度上防止一些地方乡镇、村干部的截留和挪用。《物权法》规定：承包地被征收的，土地承包经营权人有权依法获得补偿。这一规定为土地承包经营权人在征地过程中依法获得补偿提供了法律依据。

为切实保证征地补偿费等补偿资金的及时足额到位，从2007年1月1日起，征地补偿费作为土地出让收入的一部分，将全部纳入地方政府基金预算管理，使征地补偿费有了政府预算的保证。《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）从规范土地出让收入使用的角度，使补偿费有了更为有力的保障。文件中规定土地出让收入使用范围包括五类：一是征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、

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地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。二是土地开发支出。三是支农支出。四是城市建设支出。五是其他支出。包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出，严格按照有关规定将被征地农民的社会保障费用纳入征地补偿安置费用，切实保障被征地农民和被拆迁居民的合法利益。土地出让收入的使用要重点向新农村建设倾斜。 五是增加安置途径。

国务院29号文件拓宽了安置途径，规定：对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。为贯彻落实国务院28号文件，国土资源部制定《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号），对农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置作出了更为具体的规定。安置途径的多样化，更加有利于合理安置被征地农民和保障被征地农民的长远生计。 六是规范征地程序。

为进一步规范征地程序，国务院28号文件对征地程序作出了

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更为严格的规定，它规定：在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示。并明确规定征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。

（五）土地供应方式改革

近年来，我国的土地供应方式发生了重大改革，从全部划拨到开始有偿使用，再到逐步扩大有偿使用的范围，市场配置资源的基础性作用在日益显现。

一是确立国有土地有偿使用方式。

1954年以后，我国建立了高度集中统一的计划经济体制，国有土地的使用采取了无偿行政划拨的方式。1987年9月，深圳市规划国土局以协议方式第一次向企业出让了国有土地使用权，我国从此开始了土地有偿使用的实践探索。1994年颁布的《城市房地产管理法》，首次从法律层面明确了有偿使用国有土地的范围，除国家机关和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地可以采用划拨方式供应外，其他国有土地必须以出让等有偿方式供应。

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二是扩大有偿使用范围。

2001年4月，国务院下发《关于加强土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）规定：各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。

国务院15号文件成为市场配置土地资源的纲领性文件，第一次明确具体地提出了国有土地使用权招标拍卖的范围和界限，第一次为经营性用地协议出让亮起了“红灯”，是国有土地实行市场配置的第一个国家政策，成为经营性土地由非市场配置到市场配置的分水岭，对土地资源市场配置制度的确立具有重要历史意义。

三是建立健全土地市场规范运行的六项基本制度。

国土资源部2001年6月下发了《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》，强调建立健全六项土地市场规范运行基本制度：建设用地供应总量控制制度；城市建设用地集中供应制度；土地使用权公开交易制度；基准地价定期更新和公布制度；土地登记可查询制度；集体决策制度。

四是规范国有土地招标拍卖挂牌和协议出让的操作程序。 2002年5月，国土资源部颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地

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使用权规定》（国土资源部令11号），明确规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性国有土地使用权出让，必须采用招标拍卖挂牌方式。

2003年6月，国土资源部颁布了《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号），明确了协议出让的范围和操作程序，要求协议出让也必须公开和引入市场竞争机制。 五是进一步扩大有偿使用范围。

1.2004年10月，国务院发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），明确提出：“经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用。??工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。”

2.2006年8月，国务院发布了《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号），明确规定“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准”。同年12月，国土资源部发布实施了《全国工业用地出让最低价标准》。

3.2007年3月，《物权法》发布，并于同年10月1日实施。《物权法》明确了建设用地使用权作为物权，具有财产和资产的基本属性。全面肯定了经营性土地使用权的招标拍卖挂牌出让制度，明确规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”；“建设用地使用权可以在土地的地表、

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地上或者地下分别设立”。

依据《物权法》，2007年9月，国土资源部修订发布了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）。

4.2008年1月，《国务院关于促进节约集约用地的通知》（即国务院3号文件），明确要求深入推进土地有偿使用制度改革，严格落实工业和经营性用地招拍挂出让制度，充分发挥市场机制在配置土地资源中的基础性作用，健全节约集约用地的长效机制。还明确提出，今后对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用。 （六）农村土地管理制度改革

随着社会经济的发展和城市化进程的加快，土地资源的供求矛盾日益紧张，集体土地的有偿使用问题已经提上日程。通过土地有偿使用实现集体建设用地的优化配置，提高土地使用效率已是我国土地利用的必然选择和未来的发展趋势，也是科学合理利用土地资源的客观要求。

近年来，国务院针对集体建设用地流转出台了一系列政策规定。2003年，《中共中央、国务院关于做好农业和农村工作的意见》（中发〔2003〕3号）明确提出，“通过集体建设用地流转、土地转换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题，降低企业搬迁的成本”。国务院办公厅在《关于落实中共中央、国务院关于做好农业和农村工作的意见有关政策措施的

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通知》（国办函〔2003〕15号）中，明确由国土资源部会同国务院法制办等有关部门制定《集体建设用地流转管理办法》。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2007〕71号，以下简称71号文件）。71号文件的下发在严格执行有关农村集体建设用地法律和政策，坚决遏制并依法纠正乱占农用地进行非农业建设等方面发挥了重要作用。

国务院71号文件重申了现有法律政策对农村集体建设用地的规定，并要求严格执行，包括以下内容：一是严格执行土地用途管制制度。这是最严格土地管理制度的核心。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。土地利用规划和管理是国家权力，违反规划和不经批准改变土地用途都是违法行为。任何小组土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度。

二是严格规范使用农民集体所有土地进行建设。兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅，可以使用农民集体所有土地，并要依法发行审批手续。农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。

三是严格控制农村集体建设用地规模。严禁以各种名义擅自扩大集体建设用地规模，并重点对集体建设用地使用权流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩试点作出了明确的限制。 四是严格禁止和严肃查处“以租代征”转用农用地的违法违

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规行为。71号文件要求严肃查处“以租代征”行为，明确国家机关工作人员批准“以租代征”占地建设的，要追究其非法批地的法律责任；单位和个人擅自通过“以租代征”占地建设的，要追究其非法占地的法律责任。

五是严格土地执法监管。国土资源部要会同发展改革、监察、农业、建设等部门，依据土地管理的法律法规和有关规定，严格土地执法监管，坚决制止乱占农用地进行非农业建设的违法违规行为。

此外，71号文件还对严格管理农村集体建设用地提出了新的举措，即：加强部门联运。文件强调要加强部门协调配合，要求各有关部门对未取得合法用地手续的农村集体建设项目，要在项目审批核准、规划许可、产权登记、贷款发放和企业登记等环节予以严格限制。对未取得合法用地手续的建设项目，发展改革部门不得办理项目审批、核准手续，规划部门不得办理建设规划许可，建设部门不得发放施工许可证，电力和市政部门不得通电、通水、通气，国土资源管理部门不得受理土地登记申请，房产部门不得办理房屋所有权登记手续，金融机构不得发放贷款。未依法办理农用地转用审批手续占用农用地设立企业的，工商部门不得登记。同时，各派驻地方的国家土地督察局，也要加强对地方政府耕地保护目标责任制落实情况的督察，加强对地方政府土地执法问责制落实情况的督察。

2009年3月，国土资源部出台《关于促进农业稳定发展农民持

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续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发〔2009〕27号，以下简称27号文件），对实现集体建设用地流转下一步需要开展的工作进行了规定。

27号文件规定，对需要流转的集体建设用地，要重点开展集体所有权和使用权确权登记，特别要开展集体经营性用地的认定和确权，为集体建设用地流转提供条件。没有经过土地确权登记发证、所有权主体不清或使用者不明的集体土地使用权不允许有偿使用和流转，不得进入市场交易。

27号文件强调，规范集体建设用地流转，首先要明确土地市场准入条件，规范集体建设用地使用权流转。在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转。其次要完善土地资源配置机制，构建城乡统一建设用地市场。集体建设用地出让转让等流转活动要坚持“初次分配基于产权，二次分配政府参与”的原则。

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