突发事件应急

国务院8日发布了《国家突发公共事件总体应急预案》(以下简称总体预案)。总体预案是全国应急预案体系的总纲，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。 预案编制的意义和目的

《左传》有言：“居安思危，思则有备，备则无患。”

编制突发公共事件应急预案，完善应急机制、体制和法制，对于提高政府预防和处置突发公共事件的能力，全面履行政府职能，构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。 基于此，总体预案开宗明义，编制目的是“提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面协调、可持续发展”。

预案的编制，是在认真总结我国历史经验和借鉴国外有益做法的基础上，经过集思广益、科学民主化的决策过程，按照依法行政的要求，并注重结合实践而形成的。应该说，预案的编制凝聚了几代人的经验，既是对客观规律的理性总结，也是一项制度创新。 突发公共事件的分类分级

“突发公共事件”是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。

突发公共事件主要分自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等4类；按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素分成4级，特别重大的是Ⅰ级，重大的是Ⅱ级，较大的是Ⅲ级，一般的是Ⅳ级。

具体来看，自然灾害主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等；事故灾难主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等；公共卫生事件主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件；社会安全事件主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件、涉外突发事件等。 规范预警标识：4级预警“红、橙、黄、蓝”

“防患于未然”是总体预案的一个基本要求。在总体预案中我们可以看到，“预测和预警”被明确规定为一项重要内容。

摘 要:我国已进入突发事件的多发期,加强应急管理工作要按照突发事件的发展周期和政府应急管理的规律,构建科学完善的突发公共事件应急管理机制,切实加强预案预警机制、应急处置机制、善后修复机制和长效环境机制建设。 关键词:突发事件 应急管理 机制 中图分类号:D630 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)08-051-02

突发公共事件已成为世界各国公共发展领域所面临的一种常态现象,加强应急管理工作也是各国政府的一项重要职能。在我国,建立健全社会应急机制,加强应急管理体系建设,是党中央审时度势作出的重大决策,是我们党对社会发展规律和执政规律认识上的升华,体现出党和政府统筹经济社会协调发展能力的不断完善和提高,是全面提高行政能力的重要任务。按照突发事件的分期理论及政府应急管理的规律,构建科学有效的突发公共事件政府应急管理机制,应切实加强预案预警机制、应急处置机制、善后修复机制和长效环境机制建设。

一、预案预警机制

1.预案机制。所谓应急预案,就是针对可能发生的突发事件,为了能确保应急救援活动的迅速以及有效开展而制定的一系列管理、指挥、救援计划等方案。从内容上划分,它包括完善的应急组织管理指挥系统、强有力的应急工程救援保障体系、综合协调的相互支持系统、充分备灾的保障供应体系、体现综合救援的应急队伍等几大重要子系统。从隶属关系上划分,在我国,它包括国家总体应急预案、国家专项应急预案、国务院部门应急预案、地方应急预案。实践经验表明,加强应急预案建设,是应对各种突发事件的重要措施之一。突发事件并不会随时都发生,但必须时刻都做好准备,需要通过事前准备,储存足够的实力,做好切实有效的预防措施。突发事件的应急管理是一项综合性的工程,任何的研究预案都不可能全部概括各种发生的可能,所以在构建预案机制时必须具有动态可调整性,必须对于某些超常的灾变留有余地。同时,还要在实践的基础上去修改完善,通过教育宣传,使预案深入人心,在安全保密的前提下,吸纳广大公众参与预案建设和学习。

2.监测预警机制。防患于未然,是公共安全危机管理的关键所在,预警系统是应急管理系统的重要组成部分,预警的目的就是对可能发生的事件进行早发现、早处理、从而避免一些事件的发生或最大限度地降低事件带来的伤害和损失。预警系统需要一支拥有一定数量专家、工程技术人员和必要装备器材、技术手段的预警监测队伍,他们广泛收集自然和社会环境中突发事件的征兆信息,发现各种隐患并监测跟踪事态发展走势。该系统主要功能包括:预警信息的收集、预处理,组织专家智囊团或利用专家知识库进行预警信息分析,通过设定预警信息的阈值来确定是否发出警报、是否激活应急系统。当前,应在现有的公共卫生防疫、气象地震洪涝等信息预报系统的基础上,在与公共安全密切相关的重点行业和企业(如旅游、金融、航空、电力供应、公共供水、公共通讯、防化污染等)中建立预警信息系统。发现苗头,应立即由职能部门分不同等级发出警报,同时提出有预见的建议,以及科学、合理的指导意见,并启动相应的应急预案。

二、应急处置机制

突发公共事件一旦发生,必须迅速启动所有政府资源开展应急救治,及时采取果断措施,快速、有效地遏制突发公共事件的发展和升级,控制事态,迅速解决突发公共事件,尽快恢复社会正常秩序。 1.决策指挥机制。为了有效动员社会力量,共同应对危机,政府应强化权力集中的决策机构建设,进行统一指挥和决策。该决策机构主要负责全国突发事件预防和处置的方针、政策和决策指挥。该机构应该分为中央级、省级和市县级三个等级,三个等级之间分工和合作,当危机到来时,处于危机第一线的地方级决策机构首先做出决策,同时,应向上级决策机构汇报危机实情,以接受上级机构的指导和监督。而如果危机实情超出了地方政府能力范围,应该由上级决策机构统一指挥和决策,地方政府应无条件服从,接受上级机构的领导和指挥。危机决策属于非程序性决策,没有先前的经验可以借鉴,没有制定好的标准可以参考,决策只能凭着丰富的经验来完成,因此,对决策者的素质要求极高。这就要求加快危机决策科学化、民主化和法制化建设。首先,要求决策者顺应科技发展,重视运用现代技术手段,提高决策信息收集、整理和分析的能力,进而提高危机决策的规范化、科学化和高效化程度。其次,完善社会公众参与决策渠道,积极开发和创新公民决策参与的方法;加强对民众的教育、培训和宣传,提高公民决策参与的意识和能力。 2.综合协调机制。决策指挥机构的职责是决策的总指挥和领导,而决策后的执行应该由独立的机构来负责,因为应急管理是一项复杂的工作,需要多部门协调、合作、共同应对,所以,还要建立一个由决策机构领导的常设性的应急管理综合协调部门。该机构的主要职责不应是直接处置突发事件,不应替代其他职能部门的应急管理职能,而是负责日常性应急管理事务和应急响应行动的具体协调工作,其主要职能可以设定为:(1)在应急反应状态下,负责落实国务院及其应急指挥中心的有关决策,具体协调各部门、各地区的应急响应行动,收集和分析各方面的重大信息并提出对策建议等;(2)在危机发生后,负责对危机进行评估、经验总结和相关信息的备案;(3)在常态状态下,负责组织编制总体应急计划和预案指导应急培训、演练和宣传教育工作,进行综合风险评估和预测,具体协调各方关系等工作。

3.信息披露机制。包括信息披露机制和信息应急联动机制。由于现行的法律法规中并无明确的信息公开规定(除个别领域以外),不利于体现主权在民思想和公众参与。信息披露机制要求政府尊重公众的知情权,在危机事件中及时向新闻媒体通报情况,最大限度地向社会提供各类真实可靠的公共信息,特别是对那些涉及到重大公益的灾难性信息,就更应该及时准确地提供给公众。政府的信息公布的越早、越具体,就越不利于小道消息的蔓延,有利于社会稳定,有利于提高政府的公信力。相反,任何瞒着不报、或者漏报和少报,都会产生不可估量的损害。信息应急联动系统融合了有线通讯、无线通讯、数据库、全球定位、计算机辅助调度、信息技术网络等多种现代化的信息传输手段为一体,能保证统一接警、统一指挥、资源共享、快速反应、联合行动。 4.公共财政应急反应机制。公共财政是防范和化解公共风险的最后一道防线,也是应对公共危机的一个必不可少的手段。从过去的经验来看,各种突发事件一旦来临,财政总是难以置身事外。现有的政府应急管理体系不健全,政府自身的危机意识及水平尚待提高,政府分散风险的空间有限,社会成员总体抗风险能力较为薄弱,这决定了未来中国应对公共风险的压力在增大。面对日趋增加的社会公共危机,财政必须建立相应的危机管理机制,以有效地应对各类突发事件。构建公

共财政的应急反应机制是一个复杂的系统工程,它至少包括公共财政应急决策系统、应急动员系统和反馈系统。它涉及到方方面面,难以一蹴而就。但从长远来看,公共财政工作要更新观念,树立风险意识和忧患意识。首先,应当构筑一个包括财政法律制度、机构框架和风险预警在内的综合性财政危机管理网络。财政法律制度为制定非常时期的财政法案提供法律支持,这样可以大大缩短危机发生后再寻求修改有关财政法律的时间;机构框架则为财政应对各种危机提供智力支持和操作流程;风险预警为评估各种突发事件对财政经济的影响提供标准,并依据不同的评价标准,对财政运行情况发布警示。其次,建立应急预算,其内容是公共危机状态下的公共收支安排,包括可能的突发性支出和应急的收入来源。第三,逐步建立各级财政之间、政府各个部门之间、政府与企业、居民之间风险分担的制度框架,明确各自的风险责任,以减少道德风险和相互之间的依赖。 5.应急资源整合机制。应对突发公共事件的资源整合就是要将突发公共事件应急所需的各种要素条件,整合成统一的社会力量,形成综合应急管理体系,实现资源配置的规模化和效益最大化。具体来说,一是应急组织资源的整合。在应急管理较先进的国家,都建立了完善的应急管理组织体系,而我国,从纵向说,已基本形成以国务院应急办为核心的全国范围内自上而下的应急管理组织体系;从横向说,原有的应急机构按照政府职能条块分割、各自为政,缺乏必要的协调、统一,使得应急管理机构在实际的应急处置过程中,受各种条件的限制,组织指挥、协调统筹、全面管理的能力还比较薄弱。二是应急物资储备、救援队伍资源的整合。我国传统的应急系统是按处警类型来划分的,主要有由武警消防系统管理的119,由公安系统管理的110,由卫生系统管理的120,由交警系统管理的122。这些应急系统分属于不同的职能部门,在应急物力、人力的储备上,存在着重复置备、低效使用的结果,需要在统一规划的前提下,进行调配和整合,提高资源利用率。三是应急信息资源的整合。应急系统中的信息内容繁多,来源复杂,媒体格式多样,这些信息在灾害事件突发时,会以“爆炸式”的方式呈现出来,如果不加以整合,难以得到充分利用。四是社会力量的整合。在突发公共事件应急处置中,政府是毫无疑问的主力军,在各个方面都占据主导地位。但政府的力量再强大也是有限的,我国可以发挥社会主义国家的政治优势和组织优势,组织社会力量参与应急事务。这种应急组织系统应该包括政府机构、非政府公共组织、新闻媒体、工商企业、公民个人、社会团体等主体,其核心部分是警察、消防、紧急救助和新闻等部门,它能实现政府功能和社会功能的优势互补、良性互动,成为政府应急力量的重要补充。

三、善后恢复机制

1.总结评估机制。突发公共事件得以解决,并不意味着应急管理的结束,应急管理部门应抓住机会,着力做好善后总结评估工作。应急管理总结评估是整个应急管理的最后环节,一般分为三个步骤:一是要对突发公共事件发生的原因和相关预防、处置的全部措施进行彻底、系统的调查;二是要对应急管理全过程工作进行全面的评估,包括对预防、应急处置、善后恢复等各个方面的评价,并要深刻剖析应急管理工作中存在的各种问题;三是要对应急管理中存在的各种问题综合、分类,分别提出整改措施,并责成有关部门逐项落实。这样,不仅可以直接提高政府应急管理能力,而且也可以为政府制度创新和环境改变提供动力。

2.问责与纠错机制。特殊时期,政府的一举一动受到人们的密切关注。对于

政府来说,应对危机、化解风险是切切实实为民众服务、树立良好形象和重建社会公信力的机会。然而,有的部门和干部的行为及态度不尽人意,群众反响很坏。因此,在突发公共事件应急预案中,需要依法完善和强化行政问责机制和纠错机制。在突发公共事件发生时,监察部门就应启动问责机制,应急结束后,依据各项规章制度,对政府职能部门处置突发公共事件的全过程进行监察检查,严格甄别贡献与过失,根据各项奖惩制度对相关单位和人员进行奖惩,做到有功当奖,有过必惩。特别是要通过公正严格的司法程序,惩处对重大事件的发生、或应对不力负有直接重大责任的政府官员、临阵逃脱者以及其他责任人员,以消除民众中的不满情绪,同时要尽快改革干部考核和任命中只对上负责,不能对人民的生命财产安全负责的僵化体制。 3.心理干预机制。是指在突发公共事件发生过程以及之后借用各种心理治疗手段,帮助当事人处理迫在眉睫的问题;恢复心理平衡,安全度过重大打击后的危险期,以缓和当事人内心的恐惧、紧张感;使之思想和情绪恢复到一种理性或较为理性状态的一种社会应对机制。其实从上世纪80年代开始,中国的灾后社会心理干预工作早就开始,诸如矿难、大火等事件中都有心理干预尝试。然而,我国的社会心理干预机制很不完善,一个自上而下的系统网络并未形成,力量仍很单薄。当务之急是进行社会心理干预方面立法,从法律上确定心理干预的必要性,加强社会心理干预人才队伍建设,制定明确统一的社会心理干预操作程序,积极发挥媒介作为心理干预主渠道的作用,通过宣传和教育,让公众对可能发生的或已经发生的危机形成一个正确的认识,从而建立和完善强大的社会心理干预支持系统。

四、长效环境机制

1.应急管理理念创新机制。政府应急管理理念必须围绕着构建和谐社会这个战略总目标创新。首先,要树立以人为本的理念,充分体现尊重人、关怀人、确保人民群众的生命财产安全,充分调动和发挥公众的主观能动性;其次,树立系统管理理念,形成一个纵向一条线,横向一个面的网络系统,提高社会总体应急管理能力;第三,树立科学发展观理念,依据科学发展观理论,运用科学管理方法实现政府应急管理各个系统功能的充分发挥,与时俱进,不断开拓政府应急管理的新境界。

2.政府职能转变机制。突发公共事件的成因错综复杂,牵涉经济、政治、社会与自然环境发展的方方面面。但突发公共事件一旦出现,与一般个件与局部事件显著不同的是,承担着事务管理者和公共安全责任者角色的机构责无旁贷。所以说,突发公共事件管理既是各级政府机构的一项基本职能,也是反映政府行政管理能力和水平的一项重要指标。我国政府的社会管理和公共服务职能明显薄弱,直接导致应对重大突发事件的预警、组织协调和危机处理等方面的工作被动。在开放型经济社会不断发展和不确定因素日趋增加的情况下,建立导向服务和开放的政府管理模式更加迫切。 3.政府公信力提升机制。在危急状态下,政府能否迅捷有效地作出反应,负责任地应对和处置突发事件,有效率地实施危机管理,提供社会安全和秩序方面的公共产品,保障公民生命和财产安全,让公民免受恐惧和危害,是政府公信力的基本内容。正是因为经受住SARS危机、汶川大地震等各种重大突发事件的严峻考验,政府的公共理性得到充分肯定,责任政府形象耸立,社会公众对政府的依赖度明显增强。今后更要大刀阔斧地强化党风、政风建设,科学客观地应对突发事件,

塑造和创新政府公信力。 4.危机教育机制。危机教育水平反映了一个社会的成熟度,从整体上看,我们的社会成熟度偏低,缺少危机教育,缺少应对重大突发事件的培训实践,公民防备意识较差。因此,必须对人们进行处理危机知识的教育,加强思想修养,提高认识水平,帮助人们学会如何应对危机、提高自身处理危机的能力。建议在国民教育的不同阶段,开展带有阶段特点的危机管理教育,比如在小学阶段,教材中增加生存或逃生的内容;中学或大学阶段,结合经济、社会运行机制的特点,开展危机管理教育和技能训练等,最终建立和完善危机管理教育体系。 5.科研创新与人才培养机制。《十一五国家突发公共事件应急体系建设规划》要求:强化科学技术对应急管理工作的支撑作用,建设一批应急管理技术支撑机构,加强应急关键技术研究与开发,研究制定国家应急管理标准体系,形成较完整的国家应急科技支撑体系。今后,要充分发挥政府科技计划、基金的作用,围绕决策支持技术、应急专业处置技术和社会救助技术,组织开展应急领域的基础研究和应用研究,建立应急技术与管理的产学研基地。积极鼓励和支持企业开发应急领域的新产品、新工艺和新技术,运用科技奖励等手段,激励各类专业技术人员进行应急领域的科技攻关。加强高等院校和各类职业技术学院的应急技术与管理学科建设,并在大专院校、科研院所加强公共安全与应急管理学科、专业建设,大力培养公共安全科技人才,加强应急管理专家队伍和高技能人才队伍建设。 6.群众利益诉求反映机制。随着我国经济社会转型,社会矛盾不断积累,群体性冲突正处于暴发期,群众利益诉求反映机制不健全,群众没有地方讲话,加之一些领导干部工作态度和作风存在问题,处理不当,导致反映的情况得不到处理,这是近期诸如“贵州瓮安”、“云南胶农”等群体性突发事件暴发的一个重要教训。因此,要建立健全群众利益诉求的反映机制,转变干部作风,让群众有地方讲话,及时化解出现的矛盾和问题。

参考文献:

1.黄开腾.美日政府危机决策机制的特点及对我国的启示[J].改革与开放,2008(1)

2.张维平.应对突发公共事件需要政府的资源整合[J].贵州师范大学学报(社会科学版),2007(2)

3.张维平.建立和完善突发公共事件社会心理干预机制[J].中国公共安全(学术版),2006(4)

(作者单位:河南油田 河南南阳 474780)(责编:吕尚)

塑造和创新政府公信力。 4.危机教育机制。危机教育水平反映了一个社会的成熟度,从整体上看,我们的社会成熟度偏低,缺少危机教育,缺少应对重大突发事件的培训实践,公民防备意识较差。因此,必须对人们进行处理危机知识的教育,加强思想修养,提高认识水平,帮助人们学会如何应对危机、提高自身处理危机的能力。建议在国民教育的不同阶段,开展带有阶段特点的危机管理教育,比如在小学阶段,教材中增加生存或逃生的内容;中学或大学阶段,结合经济、社会运行机制的特点,开展危机管理教育和技能训练等,最终建立和完善危机管理教育体系。 5.科研创新与人才培养机制。《十一五国家突发公共事件应急体系建设规划》要求:强化科学技术对应急管理工作的支撑作用,建设一批应急管理技术支撑机构,加强应急关键技术研究与开发,研究制定国家应急管理标准体系,形成较完整的国家应急科技支撑体系。今后,要充分发挥政府科技计划、基金的作用,围绕决策支持技术、应急专业处置技术和社会救助技术,组织开展应急领域的基础研究和应用研究,建立应急技术与管理的产学研基地。积极鼓励和支持企业开发应急领域的新产品、新工艺和新技术,运用科技奖励等手段,激励各类专业技术人员进行应急领域的科技攻关。加强高等院校和各类职业技术学院的应急技术与管理学科建设,并在大专院校、科研院所加强公共安全与应急管理学科、专业建设,大力培养公共安全科技人才,加强应急管理专家队伍和高技能人才队伍建设。 6.群众利益诉求反映机制。随着我国经济社会转型,社会矛盾不断积累,群体性冲突正处于暴发期,群众利益诉求反映机制不健全,群众没有地方讲话,加之一些领导干部工作态度和作风存在问题,处理不当,导致反映的情况得不到处理,这是近期诸如“贵州瓮安”、“云南胶农”等群体性突发事件暴发的一个重要教训。因此,要建立健全群众利益诉求的反映机制,转变干部作风,让群众有地方讲话,及时化解出现的矛盾和问题。

参考文献:

1.黄开腾.美日政府危机决策机制的特点及对我国的启示[J].改革与开放,2008(1)

2.张维平.应对突发公共事件需要政府的资源整合[J].贵州师范大学学报(社会科学版),2007(2)

3.张维平.建立和完善突发公共事件社会心理干预机制[J].中国公共安全(学术版),2006(4)

(作者单位:河南油田 河南南阳 474780)(责编:吕尚)

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